1 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) DISTORSIONES DEL MERCADO LABORAL Y COBERTURA DEL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO (1993-2015) JAIME ARIAS ÁLVAREZ UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA PROGRAMA DE ECONOMÍA BOGOTÁ D.C., COLOMBIA 2016 2 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) DISTORSIONES DEL MERCADO LABORAL Y COBERTURA DEL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO (1993-2015) Monografía presentada como requisito para optar al título de: Economista JAIME ARIAS ÁLVAREZ Tutor: Jaime Andrés Sarmiento Espinel, Ph.D. UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA PROGRAMA DE ECONOMÍA BOGOTÁ D.C., COLOMBIA 2016 3 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) MONOGRAFIA DE GRADO ESTUDIANTE Nombre Firma Jaime Arias Álvarez ___________________________________ Programa: Economía Director Firma Jaime Andrés Sarmiento Espinel, Ph.D. ___________________________________ Docente Tiempo Completo Universidad Militar Nueva Granada TEMA DE INVESTIGACIÓN Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015). ÁREA Y LÍNEA DE INVESTIGACIÓN  Demografía y economía laboral.  Política monetaria y desarrollo financiero 4 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) CONTENIDO 1. Objetivos ......................................................................................................................... 6 1.1 Objetivo .................................................................................................................. 6 1.2 Objetivos Específicos ............................................................................................. 6 2. Diseño Metodológico ..................................................................................................... 7 3. Introducción .................................................................................................................... 8 4. Reseña histórica mundial .......................................................................................... 12 5. Antecedentes históricos del sistema pensional colombiano ......................................... 12 6. Cobertura pensional en el periodo 1993-2015 .............................................................. 15 6.1 Afiliados al Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPM) .............. 16 6.2 Afiliados al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) .................. 19 6.3 Total de afiliados al sistema pensional ................................................................. 23 7. Principales distorsiones del mercado laboral colombiano para 1993-2015 ................. 27 8. Relación entre las distorsiones del mercado laboral y la cobertura del sistema pensional colombiano. .......................................................................................................... 32 9. Hallazgos ...................................................................................................................... 34 9.1 Mercado laboral .................................................................................................... 34 9.2 Cobertura Pensional. ............................................................................................. 35 10. Comentarios finales .................................................................................................. 37 11. Referencias. .............................................................................................................. 40 TABLAS Tabla 1. RPM, cotizantes activos y no activos. .................................................................... 19 Tabla 2. RAIS, cotizantes activos y no activos. .................................................................. 22 Tabla 3. RAIS, cotizantes activos y no activos. ................................................................... 26 5 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) GRÁFICAS Gráfica 1. Afiliados al RPM, 1993-2015. ............................................................................ 17 Gráfica 2. Crecimiento de la afiliación al RPM, 1993-2015. .............................................. 18 Gráfica 3. Afiliados al RAIS, 1993-2015. ............................................................................ 20 Gráfica 4. Crecimiento de la afiliación al RAIS, 1993-2015. ............................................. 21 Gráfica 5. Afiliados al RPM + RAIS. ................................................................................... 24 Gráfica 6. Crecimiento de la afiliación al Sistema General de Pensiones, 1993-2015. ....... 25 Gráfica 7. Comparación crecimiento afiliación total, RPM y RAIS, 1993-2015. ................ 25 Gráfica 8. Cobertura real Sistema General de Pensiones, 2012-2015. ................................. 26 Gráfica 9. Población Económicamente Activa (PEA) en Colombia, 2001-2015. ................ 28 Gráfica 10. Ocupados Colombia, 2001-2015. ...................................................................... 29 Gráfica 11. Desocupados Colombia, 2001-2015. ................................................................. 29 Gráfica 12. Informales Colombia, 2001-2015. ..................................................................... 31 6 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) 1. Objetivos 1.1 Objetivo  Analizar la incidencia de algunas distorsiones del mercado laboral sobre la cobertura del Sistema Pensional Colombiano en el periodo 1993-2015. 1.2 Objetivos Específicos  Describir la evolución de la cobertura del sistema pensional colombiano para 1993- 2015.  Identificar cuáles son las principales distorsiones del mercado laboral colombiano para 1993-2015.  Determinar mediante la revisión de la literatura si existe una relación entre las distorsiones del mercado laboral y la cobertura del sistema pensional colombiano para 1993-2015.  Evaluar los hallazgos y conclusiones de política que se derivan de los resultados encontrados. 7 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) 2. Diseño Metodológico Siguiendo a Hernández (2004), esta investigación es del tipo explicativa, pues va más allá de la descripción de conceptos o fenómenos o del establecimiento de relaciones entre conceptos, están dirigidos a responder a las antecedentes de los eventos, sucesos y fenómenos, como su nombre lo indica su interés se centra en explicar porque ocurre un fenómeno y en qué condiciones se da este o porque se relaciona con dos o más variables. Con base a lo anterior, se plantea en el siguiente esquema la metodología a seguir en esta monografía. Recolección de Datos  Recolectar la información de diferentes fuentes: libros, artículos de investigación, entre otros Ordenamiento y Procesamiento de Información  Clasificar la información  Jerarquizar la información  Establecer un cronograma histórico con la información existente Selección del tipo de monografía  Analizar la cobertura de los diferentes modelos pensionales en Colombia  Relacionar los datos de cobertura con las distorsiones del mercado laboral. Análisis de Datos  Mostrar la evolución de la cobertura del sistema pensional colombiano.  Identificar las principales distorsiones del mercado laboral colombiano.  Evaluar la literatura empírica y los datos acerca de la relación entre algunas distorsiones del mercado laboral y el sistema pensional colombiano.  Evaluar los hallazgos y conclusiones de política que se derivan de los resultados encontrados. Elaboración del Reporte de Investigación  Elaborar la monografía teniendo en cuenta las condiciones establecidas en la guía de opciones de grado Fuente: Elaboración propia con información de Hernández (2004) 8 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) 3. Introducción La población colombiana está viviendo un proceso de envejecimiento. Tal como lo evidencia el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (Celade), el país pasó de tener una expectativa de vida al nacer de 50,6 años para el quinquenio 1950-1955 a 73,8 años para el quinquenio 2010-2015 (Celade, 2011). Este mismo informe indica que existirán 46,5 ancianos mayores de 60 años por cada 100 niños menores de 14 años en el año 2020 con un aumento del 23,7% respecto al año 2015 en donde existían 37,6 ancianos mayores de 60 años por cada 100 niños menores de 14 años (Celade, 2011). Lo anterior evidencia la relevancia un sistema pensional que permita cubrir a la población en la etapa de vejez y que sea a la vez sostenible en el tiempo. Para ello, es necesario considerar el concepto de ciclo de vida y de renta permanente. De acuerdo a Guevara (2008), los individuos consumen un porcentaje constante del valor presente de su ingreso a lo largo de su vida. Es así como se considera al ciclo de vida como el periodo de vida de un individuo compuesto por el consumo y por el ingreso laboral. De Gregorio (2007) cita a Franco Modigliani, quien establece que el ciclo de vida tiene varias etapas, la etapa en que el individuo no percibe ingreso, la etapa en que trabaja y la etapa en que se jubila. El ingreso de un individuo es creciente hasta alcanzar un máximo, luego desciende moderadamente hasta el momento de la jubilación, y finalmente los ingresos del trabajo caen a cero después que el individuo se jubila. Inicialmente hay una acumulación de deudas, luego el individuo comienza a recibir más ingresos, ahorra y paga todas deudas. Finalmente el individuo se retira y gasta todos sus ahorros. Esta teoría deja claro que el individuo busca un consumo homogéneo durante el ciclo de vida, de manera que planifica su consumo tomando en cuenta los ingresos esperados en el futuro (Teoría Renta Permanente de Milton Friedman). Como consecuencia un sistema pensional puede cumplir varios objetivos en una economía. Por ejemplo, para Barr & Diamond (2006) éste puede ayudar a los individuos a suavizar su 9 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) consumo durante su ciclo de vida, transfiriendo consumo de su periodo productivo (es decir, ahorrando) a su periodo de retiro y de servir como un medio de seguro para protegerse frente a incidentes futuros. Adicionalmente, el Estado puede valerse del diseño del sistema pensional para aliviar la pobreza de sus ciudadanos y realizar redistribuciones intra- e inter-generacionales. El sistema pensional colombiano ha presentado algunas falencias estructurales que no se han podido subsanar bajo los cambios que se le han hecho a través del tiempo (Merchán, 2012). Una de las dificultades históricas más importantes ha sido la cobertura. Particularmente, López & Lasso (2012) afirman que bajo el actual sistema de cobertura pensional sólo el 9% de la población alcanzaría una pensión en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPM) y sólo el 11% en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS). La Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías (Asofondos) señala que la mayoría de los afiliados a los fondos de pensiones (84,4% de los afiliados) cuentan con ingresos que fluctúan entre 1 y 2 salarios mínimos legales y que existen 14 millones de trabajadores informales, que son aproximadamente el 66% de las personas ocupadas (Asofondos, 2015). Algunas distorsiones del mercado laboral colombiano, tales como los altos índices de informalidad y de desempleo y los bajos porcentajes de empleo formal y estable, estarían afectando la tasa de cobertura del sistema pensional en Colombia (Asofondos, 2015; López & Lasso, 2012; Mina, 2013; Nieto ,2014; Santa María et al., 2010; Vaca, 2013). En ese sentido, Santa María et al. (2010) afirman que el mercado laboral colombiano se identifica por tener altos niveles de informalidad, índices de desempleo persistentes y bajos porcentajes de empleo formal y estable. El sistema pensional está directamente relacionado con la calidad de los empleos de los individuos, de manera que la afiliación al sistema de pensiones se centraliza en la población formal y estable, con niveles de educación superior y salarios promedios elevados. Adicionalmente el autor afirma que los grupos 10 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) poblacionales con bajas tasas de afiliación a los sistemas de pensiones coinciden con los grupos poblaciones excluidos en el mercado laboral: trabajadores informales, trabajadores rurales, trabajadores menos educados, mujeres, jóvenes. Lozano (2009) ratifica lo expuesto por Santa María et al. (2010). El autor indica que los sistemas de pensiones fueron creados para involucrar únicamente a individuos profesionales con altos salarios y empleos estables, discriminando a trabajadores cuya actividad laboral fuera informal. Nieto (2014) sostiene que “las pensiones son una considerable fuente de desigualdad, pues a nivel nacional contribuye con cerca del 4,2% del Coeficiente de Gini” (Nieto, 2014, p.39). Según este autor en el año 2012, el Coeficiente de Gini fue de 0,551, de acuerdo con este cálculo, la mayor contribución a la desigualdad deriva de los ingresos de la primera actividad económica (68,9 %), seguido por las pensiones (11 %), arriendos (5,4 %), otros ingresos (3,4 %), transferencias internas (2,3 %), segunda actividad económica (2,1 %) e intereses (1,1 %), entre otros (1,6 %). Que las personas no ahorren hoy para pensionarse mañana, genera un desequilibrio en las finanzas de la nación, pues el Estado generalmente termina asignándoles una pensión. “En Colombia existe un pasivo pensional del orden de 140% del PIB para cubrir tan solo cerca del 25% de la población objetivo, mientras que en los países desarrollados el pasivo es del orden del 170% del PIB, pero cubre a entre el 80 y el 90% de la población objetivo”. (Santa María et al., 2010, p.79). Esta problemática impacta las finanzas públicas y el bienestar social y económico de los Colombianos. De acuerdo a Santa María et al. (2010), el pago de las pensiones con cargo al tesoro público supera en 4,5 puntos del PIB, generando un gasto superior al 20% del total del presupuesto del gobierno. Este rubro sólo es comparado con los gastos en defensa y seguridad. A raíz de lo anterior, esta monografía busca responder la pregunta: ¿Cuál ha sido 1 El cálculo del Coeficiente de Gini considera las fuentes de ingreso de los hogares, información disponible en la Encuesta Integrada de Hogares del año 2012. 11 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) la influencia de las distorsiones del mercado laboral sobre la cobertura del sistema pensional colombiano para el período 1993-2015? Se propone analizar en esta monografía el periodo 1993-2015 debido a que el sistema pensional colombiano está cimentado en la reforma hecha en 1993 (Ley 100 de 1993). Asimismo, en el periodo de estudio se considera la reforma de 2003 (Ley 797 de 2003). Estas dos normas modificaron el RPM (Colpensiones, anteriormente Instituto de Seguros Sociales) y el RAIS (Fondos Privados). Así, el periodo analizado abarca las últimas reformas estructurales al sistema pensional colombiano y el efecto de la dinámica del mercado laboral y sus distorsiones sobre la cobertura del sistema pensional. Para responder la pregunta de investigación se describirá primero la evolución de la cobertura del sistema pensional colombiano para 1993-2015. Posteriormente, se identificaran cuáles son las principales distorsiones del mercado laboral colombiano para ese periodo. Finalmente, se determinara mediante la revisión de la literatura si existe una relación entre las distorsiones del mercado laboral y la cobertura del sistema pensional colombiano para 1993-2015. Los resultados obtenidos de este análisis permitirán generar recomendaciones de política que busquen garantizar el bienestar de la mayor parte de la población colombiana adulta mayor y que el sistema pensional sea sostenible a través del tiempo. Después de esta introducción, este documento está estructurado de la siguiente manera, en la segunda sección se presentan los hechos históricos relevantes desde el año 1810 hasta el año 2005, año en el que se reglamentó formalmente por última vez el sistema pensional colombiano. En la siguiente sección se analiza la cobertura del sistema pensional en el periodo de estudio (1993-2015), haciendo especial énfasis en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. Posteriormente, se exponen las principales distorsiones del mercado laboral colombiano: altos niveles de desempleo, inequidad por género e informalidad. Finalmente, se presentan 12 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) los hallazgos y comentarios finales, en donde se señala que las distorsiones del mercado laboral están directamente relacionadas con la baja cobertura pensional en el país. 4. Reseña histórica mundial De acuerdo a lo expuesto por la Organización Internacional del Trabajo (1992), bajo las teorías sociales de Bismarck en Alemania en el siglo IXX, se inició una cadena de reformas de corte social que facilitaron el nacimiento de lo que hoy conocemos como Seguridad Social: seguros de enfermedad, seguros de accidentes de trabajo, invalidez y vejez. Estas primeras iniciativas trataban de salvaguardar al trabajador mientras era empleado. Otros eventos históricos importantes son: legislación sobre accidentes de trabajo en Francia, 1898, sistematización del sistema de previsión social en Italia, 1919, incorporación del concepto de “Seguridad Social” en Estados Unidos, inicios del siglo XX y primer sistema de seguridad social en donde se pensó en protección para todos los individuos por igual, en Nueva Zelanda, 1938. 5. Antecedentes históricos del sistema pensional colombiano En Colombia se empezaron a reconocer pensiones en la época de la Independencia (1810- 1819), pero solo exclusivamente a los militares que se destacaban en batalla. Los primeros casos de seguridad social en el sector oficial se aplicaron a militares, viudas y huérfanos de los caídos en guerra. Posteriormente, un decreto expedido en 1823 otorgó pensión vitalicia al libertador. La Ley 50 de 1886 concedió por primera vez una pensión al personal civil oficial, estas pensiones se adjudicaron a las personas que presentaban imposibilidad laboral y tenían más de 20 años de servicio. 13 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) Posteriormente, la Ley 29 de 1905 implementó pensiones oficiales que reconocían el 50% del salario a los trabajadores con 30 años de servicio militar, 60 años de edad y condiciones de vida vulnerables. Por otro lado la Ley 57 de 1915 y la Ley 10 de 1934 dieron origen a la pensión de invalidez por accidentes y enfermedades laborales. En el año 1942 se fundó la primera Caja de Previsión Social: la Caja de Navegación Riocaja, convenio colectivo de los empleados del rio Magdalena, la cual se financiaba con contribuciones realizadas por empleados y empleadores, cobijaba pensiones, cesantías, seguros de vida, compensaciones e incapacidad. Teniendo en cuenta esta experiencia, se estableció la Ley 6 de 1945 y la Ley 90 de 1946, normas que estructuraron el sistema pensional por medio de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) y el Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ICSS). En 1948 se creó el código sustantivo del trabajo que reglamentaba las prestaciones otorgadas por los empleadores. CAJANAL tenía cobertura exclusivamente para trabajadores públicos en el territorio nacional. Por su parte, ICSS manejaba las pensiones para las empresas privadas ubicadas en ciudades capitales. De acuerdo a Merchán (2002), en los primeros 40 años del siglo XX el gobierno colombiano legisló con miras al reconocimiento de las prestaciones de unos sectores muy reducidos de la población laboral, de manera que los sistemas pensionales se fueron creando de manera dispersa y desordenada. Para la fecha en que se discutió el proyecto de Ley 100 de 1993, había no menos de 1.000 cajas dedicadas a atender el sector público en sus diferentes alcances como las de la Superintendencia Bancaria y de Sociedades, Caprecom, Ecopetrol, Colpuertos, Congreso de la Republica, entre otras. Teniendo en cuenta lo anterior, se puede observar que el sistema pensional estuvo dividido desde un principio en dos grandes sectores de trabajadores: el sector privado y el sector oficial. Con el paso del tiempo, se dio inicio a la unificación del sistema pensional: incrementos pensionales de jubilación e invalidez de los trabajadores oficiales (Ley 77 de 14 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) 1959), se otorgaron pensiones a los trabajadores despedidos sin justa causa, pensiones proporcionales a los servidores públicos (Ley 171 de 1961), se concedió el subsidio familiar (Ley 58 de 1963), reajustes periódicos asumiendo como base el SMLM (Ley 4° de 1976), edad, tiempo de servicio y determinación de la base pensional Ley 33 de 1985). La Ley 71 de 1988 estableció el tope de las pensiones, adicionalmente se le recuerda por el hecho de haber previsto la denominada pensión por aportes en virtud, la cual admitió por primera vez en Colombia la posibilidad para muchos trabajadores de acumular tiempo de servicio o de cotizaciones a cajas de previsión del sector privado y oficial. Diferentes problemáticas como la cobertura al sistema pensional, la creciente insolvencia de las cajas de previsión existentes, el poco cubrimiento de los sistemas de salud y el creciente déficit de las cajas de previsión, condujeron a buscar diversas soluciones entre ellas la financiación y la privatización por parte de sus afiliados. El inicio de la descentralización de la seguridad social comenzó a inicio de los años 90, bajo la dirección del gobierno del presidente Gaviria (1990-1994), quien advirtió que si Colombia quería hacerle frente al proceso de globalización y de expansión de su economía tenía que empezar por flexibilizar la normatividad laboral. La repercusión de esta advertencia se vio reflejada a finales del año de 1990, cuando inició la Ley 50 en la cual se implementaron nuevas formas de contratación laboral, sistema que se basó en la contratación a corto plazo o a término fijo y a su vez debilitó la contratación a término indefinido, dando origen y posicionamiento a las empresas de servicios temporales. Lo anteriormente mencionado indujo la reglamentación de la Ley 100 de 1993 donde aparece un nuevo régimen tanto para el sistema de salud como para el sistema pensional (Merchán, 2002). El fundamento de la creación de la Ley 100 de 1993 fue aumentar la cobertura de salud y pensión de los colombianos, generando la imposición de cotización para la población que trabaja como independiente y que tenga un contrato laboral. El inicio de la Ley 100 de 15 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) 1993, crea un sistema pensional dual, con regímenes excluyentes donde la selección por parte de los trabajadores es voluntaria. Se conservó el Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPM) y se introduce al mercado el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) que es administrado por entidades privadas. Respecto a los beneficios que se tenían en el RPM, estos disminuyeron, ya que la edad y las semanas de cotización aumentaron. Con la Ley 797 de 2003 y el acto legislativo 01 de 2005, se conservaron derechos adquiridos que tenían los afiliados que cumplían cierto tipo de requisitos, a esto se le llamó régimen de transición. Los ciudadanos que al 01 de abril de 1994 tuviesen 35 años de edad para las mujeres o 40 años de edad para los hombres, o 15 años de cotización correspondiente a 750 semanas de cotización podrían conservar el régimen anterior a la imposición de la Ley 100 de 1993. Adicionalmente, la Ley 797 de 2003 reglamentó el aumento de las semanas de cotización, estableció las reglas para el traslado de regímenes, modificó la forma de realizar el cálculo de tasa de remplazo de pensión vejez, invalidez y sobrevivientes. Por otro lado, el acto legislativo 01 de 2005 impuso el respeto por los derechos adquiridos y el principio de sostenibilidad financiera, garantizó por parte del gobierno el pago de las pensiones y el impedimento de disminuirlas, señalo como tope 25 SMLMV para los trabajadores oficiales y servidores públicos, redujo el tiempo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y sólo conservó algunos regímenes especiales y exceptuados como lo son el de las fuerzas militares, el del Presidente de la República, el Magisterio, los trabajadores de Ecopetrol en convención. 6. Cobertura pensional en el periodo 1993-2015 Según el Ministerio de Trabajo (2015), en el actual sistema pensional solo 7,9 millones de personas ahorran activamente frente a los 19 millones de afiliados. El Régimen de Prima 16 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) Media con Prestación Definida es administrado por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y subsidiado por la Nación. El Régimen de Ahorro de Individual con Solidaridad es administrado por los fondos de pensiones privados, los cotizantes contribuyen a un fondo solidario con su ahorro individual. De acuerdo con esta entidad estatal solo el 10 % de los cotizantes podrá acceder a una pensión. Del total de afiliados el 38% aporta al RPM y el 62% al RAIS. El RPM tiene el 30 % de cotizantes activos y el 70 % de cotizantes inactivos. Mientras que el RAIS tiene el 53% de cotizantes activos y el 47% de cotizantes inactivos. En comparación con otros países como Argentina (90,4 %), Brasil (86,3 %), Chile (57,2 %) y Uruguay (85,7 %), Colombia tiene una cobertura muy inferior, el 32,8 %. A continuación se analizan las coberturas que han tenido el Régimen de Prima Media con Prestación Definida y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad en el periodo de estudio. 6.1 Afiliados al Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPM) Los dineros que los afiliados aportan al Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPM) son depositados en un fondo común de naturaleza pública, los cotizantes tienen derecho a una indemnización sustitutiva de vejez en caso de no reunir los requisitos de edad (57 años para las mujeres y 62 años para los hombres) y semanas cotizadas (1.300 semanas), el cálculo de la pensión es equivalente al promedio salarial de los últimos 10 años laborados por el trabajador, hay una única modalidad de pensión que es la pensión vitalicia inmediata, la rentabilidad no beneficia a ningún afiliado en particular, los trabajadores no pueden hacer aportes voluntarios y el tope máximo de una prestación son 25 SMLV (Santa María et al., 2010 y Ministerio de Trabajo, 2015) 17 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) De acuerdo con Santa María et al. (2010), desde su creación el RPM benefició a parte de la población e impulsó el sistema pensional colombiano positivamente. Después de algún tiempo, este régimen presentó falencias asociadas al financiamiento, cobertura y a la inequidad. Según los autores, estas inconsistencias se deben principalmente a las siguientes razones: La corrupción administrativa, la tasa de cotización no aumentó gradualmente como se tenía previsto, la existencia de numerosos regímenes con condiciones especiales, cajas administradoras y excesivos beneficios a los aportes imposibilitaron la administración optima del sistema, adicionalmente la esperanza de vida y el control natal implicó la disminución de los jóvenes por lo que se obtuvieron menores aportes. En el año 1993 el RPM tenía 3.424.986 afiliados, veintidós años después el número de afiliados de este régimen creció un 84,5% (al 31 de Diciembre del 2015, el RPM tenía 6.318.449 afiliados). Si comparamos el número de afiliados con la Población Económicamente Activa (PEA), podemos calcular una cobertura del 23,5% para el año 1993 (PEA: 14.544.024) y una cobertura del 24,6% para el año 2015 (PEA: 25.686.949). Esta afirmación concuerda con lo expuesto por Santa María et al. (2010), quienes afirman que en el año de 1990 la cobertura de afiliación en pensiones no superaba el 21%, en el mismo año los países latinoamericanos tenían una cobertura pensional que oscilaba entre un 40% y 50%. Gráfica 1. Afiliados al RPM, 1993-2015. 0 1.000.000 2.000.000 3.000.000 4.000.000 5.000.000 6.000.000 7.000.000 199 3 199 4 199 5 199 6 199 7 199 8 199 9 200 0 200 1 200 2 200 3 200 4 200 5 200 6 200 7 200 8 200 9 201 0 201 1 201 2 201 3 201 4 201 5 # Af iliad os Año RPM 18 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) Fuente: Elaboración propia con datos de Superfinanciera (2015). Es importante resaltar que el comportamiento del sistema no ha sido constante y creciente, tal y como lo evidencia la Gráfica 2. Realizando la comparación con el año inmediatamente anterior se encuentra que en los años 1999, 2000, 2010 y 2014 el comportamiento fue decreciente en -1%, -3%, -1% y -7% respectivamente. Los años de mayor auge fueron: 1996 y 2002 con crecimientos del 20% y 24% respectivamente. Gráfica 2. Crecimiento de la afiliación al RPM, 1993-2015. Fuente: Elaboración propia con datos de Superfinanciera (2015). Considerando un escenario más real, es importante analizar el número de cotizantes activos e inactivos, entendiendo como cotizante activo un trabajador que pagó sus aportes al menos una vez en el último semestre (Ministerio del Trabajo, 2015). Si tomamos estas cifras en consideración, el panorama es poco favorable, la cobertura del Régimen de Prima Media con Prestación Definida es menor. Del total de afiliados2 en el periodo de 2012 a 2015 al RPM, en promedio el 31 % es cotizante activo y el 69 % es cotizante inactivo, por lo que la cifra real de cobertura del Régimen de Prima Media con Prestación Definida es solo del 8 2 Solo están disponibles las cifras de cotizantes activos y no activos desde el año 2012. 3% 1% 20% 4% 5% -1% -3% 1% 24% 2% 1% 3% 2% 2% 2% 3% -1% 1% 1% 0% -7% 4% -10% -5% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 2015 19 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) %. (Ver tabla 1) Tabla 1. RPM, cotizantes activos y no activos. AÑO ACTIVOS NO ACTIVOS AFILIADOS 2012 2.034.526 4.487.046 6.521.572 2013 1.691.058 4.818.273 6.509.331 2014 2.022.129 4.039.269 6.061.398 2015 2.129.633 4.179.511 6.309.144 Fuente: Elaboración propia con datos de Superfinanciera(2015). Como consecuencia y en concordancia con lo mencionado por Santa María et al. (2010), se hizo necesaria una reforma que permitiera principalmente un equilibrio fiscal, aumento de la cobertura, robustecer el sistema financiero y optimizar la eficiencia de los recursos. 6.2 Afiliados al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) La Ley 100 de 1993 crea el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) y se decide conservar el RPM. Los dineros que los afiliados aportan al RAIS son depositados en una cuenta individual, el ahorro es de propiedad exclusiva del afiliado, en el evento de que el trabajador no cumpla con los requisitos de edad (57 años para las mujeres y 62 años para los hombres), semanas cotizadas (1.150 semanas) y capital mínimo (110 % de una pensión mínima) el fondo privado devuelve la totalidad de los aportes y rendimientos pensionales, el cálculo de la pensión se basa en el total ahorrado por el empleado durante los años laborados y en los rendimientos financieros (intereses) que haya obtenido de ese ahorro, por lo tanto no hay un tope máximo para la pensión, hay seis modalidades de pensión y la rentabilidad generada se acredita a cada cuenta de ahorro individual (Santa María et al., 2010 y Ministerio de Trabajo, 2015). De acuerdo a Franco et al. (2015), la Ley 100 del 1993 aportó importantes cambios al sistema pensional colombiano: En primer lugar estableció un modelo dual, dos regímenes pensionales, un régimen administrado por el Estado y un régimen administrado por fondos 20 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) privados. En segundo lugar, la Ley obligó por primera vez a los empleadores a afiliar a sus empleados y a pagar los porcentajes de aportes de seguridad social asignados. En tercer lugar, aumentó gradualmente la edad de pensión y el porcentaje de cotizaciones, es decir el valor que aporta el empleador por su empleado. Según Santa María et al. (2010), estos cambios generaron a largo plazo un aumento del ahorro nacional, lo que se tradujo en un aumento de la cobertura pensional, un leve alivio del sector financiero, una sensación de transparencia y confianza en los trabajadores y un fortalecimiento de los derechos de propiedad respecto a los aportes. El RAIS inició en el año 1994 con 991.620 afiliados, veintiún años después el número de afiliados creció un 1.233% (al 31 de Diciembre del 2015, el RAIS tenía 13.224.403 afiliados). Una parte importante de esta cifra se debería al traslado de afiliados del RPM. Gráfica 3. Afiliados al RAIS, 1993-2015. Fuente: Elaboración propia con datos de Superfinanciera (2015). 0 2000000 4000000 6000000 8000000 10000000 12000000 14000000 199 3 199 4 199 5 199 6 199 7 199 8 199 9 200 0 200 1 200 2 200 3 200 4 200 5 200 6 200 7 200 8 200 9 201 0 201 1 201 2 201 3 201 4 201 5 # Af iliad os Año RAIS 21 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) Se resalta que el crecimiento de este sistema ha sido positivo y constante en el tiempo tal y como lo evidencia la Gráfica 4. Realizando la comparación con el año inmediatamente anterior se encuentra que en los primeros seis años el crecimiento fue superior al 15 %, en los siguientes ocho años el crecimiento oscilo entre el 9 % y 11 % y finalmente en los últimos siete años el crecimiento oscilo entre el 2 % y 8%. El comportamiento de la gráfica es decreciente. Gráfica 4. Crecimiento de la afiliación al RAIS, 1993-2015. Fuente: Elaboración propia con datos de Superfinanciera (2015). Analizando el número de cotizantes activos e inactivos del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, evidenciamos que la cobertura es considerablemente menor. De total de afiliados3 en el periodo de 2012 a 2015 al RAIS, en promedio el 38 % es cotizante activo y el 62 % es cotizante inactivo, por lo que la cifra real de cobertura del RAIS es solo del 20 %. Pese a que el número de afiliados aumentó respecto al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, la cobertura sigue siendo deficiente. (Ver tabla 2) 3 Solo están disponibles las cifras de cotizantes activos y no activos desde el año 2012. 73% 19% 23% 17% 18% 15% 10% 9% 11% 10% 11% 10% 11% 10% 2% 6% 8% 8% 8% 7% 5% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 201 5 22 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) Tabla 2. RAIS, cotizantes activos y no activos. AÑO ACTIVOS NO ACTIVOS AFILIADOS 2012 4.285.967 6.547.289 10.833.256 2013 4.429.238 11.738.942 16.168.180 2014 5.136.195 7.402.031 12.538.226 2015 5.784.432 7.439.971 13.224.403 Fuente: Elaboración propia con datos de Superfinanciera (2015). De acuerdo con Santa María et al. (2010), el RAIS no tuvo el éxito esperado debido a que los trabajadores tienen la posibilidad de moverse entre regímenes de acuerdo a sus preferencias, lo que creó un proceso de transición extremadamente largo y costoso. Por otro lado, el hecho de que se establecieron requisitos diferentes para acceder a una pensión en el RPM y el RAIS, creó un escenario perverso: Los trabajadores inician su vida laboral, cotizando en fondos privados (RAIS) y cuando sienten que sus aportes no son suficientes para financiar una pensión se cambian al RPM. Para Salazar (2011), los problemas del sistema pensional se centran en el RPM debido a su sobrecarga fiscal, sin darle importancia al RAIS. Inicialmente se creyó que el RAIS disminuiría el pasivo fiscal, que no tendría tanta repercusión sobre el PIB, estos factores generarían debilitamiento al RPM hasta que este llegara a ser nulo. No obstante, no se consideró que si una de las administradoras del RAIS quiebra o un afiliado no alcanza a acumular el capital para obtener su pensión, el Estado está en la obligación de subsidiar dicha prestación. Para solucionar los vacios jurídicos que presentaba la Ley 100 de 1993, se expidió la Ley 797 de 2003, que buscó regular los traslados de los afiliados que se trasladaron al RAIS y pretendían volver al RPM, además estableció que la edad de la pensión vejez para las mujeres es de 55 años y 60 años para los hombres, a partir del año 2014 se incrementaran a 57 años para la mujer y 62 para los hombres. Expuso que para alcanzar la pensión de vejez se deberá cotizar 1300 semanas en el año 2015 para el RPM. Por otro lado el monto de la pensión en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida se definirá en un 65% del 23 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) ingreso base (IBL) dependiendo la cantidad de semanas acumuladas, la mesada pensional no podrá ser inferior a un salario mínimo mensual legal vigente (SMLMV). Por su parte, la Ley 797 de 2003 estableció que los afiliados del RAIS que no hayan alcanzado el ahorro exigido para pensionarse, podrán beneficiarse del fondo de garantía de pensión mínima en el caso de haber cumplido 62 años para los hombres y 57 para las mujeres y haber acumulado un mínimo de 1.325 semanas para el año 2015. Por su parte, el Acto Legislativo 01 del año 2005, estableció que a partir del 31 de julio de 2010 no se podrán reconocer pensiones superiores a 25 salarios mínimos legales vigentes, además los beneficios del régimen de transición solo podrán ser utilizados por las personas que al 30 de julio de 2005 cuenten con 750 semanas cotizadas, el régimen de transición se extenderá hasta el año 2014. Teniendo en cuenta lo anterior la Ley 797 de 2003 y el acto legislativo 01 de 2005 fortalecieron el propósito de lograr un sistema pensional sostenible para Colombia. 6.3 Total de afiliados al sistema pensional En el año 1993, la cantidad de afiliados era del 23,55%, en total 3.424.986 afiliados. Después de las reformas mencionadas anteriormente, el número de afiliados creció exponencialmente. A corte de 31 de Diciembre del 2015, el número de afiliados era del 76,08%, aproximadamente 19.542.852 afiliados respecto a la PEA. Respecto a las tendencias del comportamiento de afiliación de los trabajadores, se encuentra que a partir del año 2004, el RAIS superó al RPM levemente. A partir de este año y hasta el año 2008, el RAIS creció entre el 10 % y 11 % mientras que el RPM creció entre el 1 % y el 3 %. A corte del 31 de Diciembre del 2015, el número de afiliados al RAIS (13.224.403) duplicó el número de afiliados al RPM (6.318.449). 24 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) Gráfica 5. Afiliados al RPM + RAIS. Fuente: Elaboración propia con datos de Superfinanciera (2015). Respecto al crecimiento en afiliaciones, observando la Gráfica 6 se puede afirmar que después de la entrada en operación del RAIS, el aumento en cobertura de afiliación fue del 32 %, 17 % y 19 % para los años 1994, 1995 y 1996 respectivamente. Posteriormente, el crecimiento fluctuó entre el 2 % y el 10%, excepto para el año 2002, año en el que el crecimiento fue del 17%. Si se analiza el porcentaje de crecimiento de afiliación al RPM y al RAIS y se compara con el porcentaje de afiliación al Sistema General de Pensiones (ver Gráfica 7), se evidencia visualmente que la afiliación al Sistema esta modelada en gran medida por el porcentaje de afiliación al RPM, coinciden en picos de crecimiento y decrecimiento. 0 5000000 10000000 15000000 20000000 25000000 199 3 199 4 199 5 199 6 199 7 199 8 199 9 200 0 200 1 200 2 200 3 200 4 200 5 200 6 200 7 200 8 200 9 201 0 201 1 201 2 201 3 201 4 201 5 # Af iliad os Año RAIS RPM Cobertura Total 25 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) Gráfica 6. Crecimiento de la afiliación al Sistema General de Pensiones, 1993-2015. Fuente: Elaboración propia con datos de Superfinanciera (2015). Gráfica 7. Comparación crecimiento afiliación total, RPM y RAIS, 1993-2015. Fuente: Elaboración propia con datos de Superfinanciera (2015). 32% 17% 19% 10% 9% 7% 5% 5% 17% 6% 5% 7% 6% 7% 6% 3% 3% 5% 5% 5% 2% 5% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 199 4 199 5 199 6 199 7 199 8 199 9 200 0 200 1 200 2 200 3 200 4 200 5 200 6 200 7 200 8 200 9 201 0 201 1 201 2 201 3 201 4 201 5 -10% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 2015 Afiliación Total Afiliación RPM Afiliación RAIS 26 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) Ahora bien, si se analiza el número de cotizantes activos e inactivos a cada uno de los regímenes y al Sistema Pensional Colombiano, la situación se hace crítica. Del total de afiliados4 en el periodo de 2012 a 2015 al Sistema General de Pensiones (19.533.547), en promedio el 36 % es cotizante activo y el 64% es cotizante inactivo, por lo que la cifra real de cobertura del sistema general de pensiones es solo del 27%. Tabla 3. RAIS, cotizantes activos y no activos. AÑO ACTIVOS NO ACTIVOS AFILIADOS 2012 6.320.493 11.034.335 17.354.828 2013 6.120.296 16.557.215 22.677.511 2014 7.158.324 11.441.300 18.599.624 2015 7.914.065 11.619.482 19.533.547 Fuente: Elaboración propia con datos de Superfinanciera (2015). Gráfica 8. Cobertura real Sistema General de Pensiones, 2012-2015. Fuente: Elaboración propia con datos de Superfinanciera (2015). 4 Solo están disponibles las cifras de cotizantes activos y no activos desde el año 2012. 27 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) Castillo (2006), argumenta que el Estado debe buscar la forma de ajustarse al presupuesto otorgado y garantizar la cobertura pensional para toda la población. En el momento que se logre dicha cobertura se podrá optar por mejorar cabalmente el principio de sostenibilidad. Por su parte Merchán (2002) menciona que el sistema pensional en Colombia después de la Ley 100 de 1993 presenta vacíos socio económicos tales como edades prematuras de pensión, una diferencia marcada entre lo ahorrado y lo liquidado, un sistema desactualizado, desinterés de los empleados por afiliarse y pagar los aportes correspondientes a pensión, empleadores que no realizan sus pagos a seguridad social trasladándole al Estado el pasivo pensional y una pensión que se hace vitalicia y beneficia a terceros (esposas e hijos inválidos y menores a 25 años). Además de esto se evidencian ventajas para ciertos grupos de trabajadores frente al resto de la población trabajadora. Entre estos casos están los de Ecopetrol, fuerzas militares, magisterio, congresistas y funcionarios públicos. Nieto (2014) afirma que existe una gran inequidad en el sistema pensional teniendo en cuenta que un 25% de los trabajadores ocupados realizan sus aportes, lo que refleja las tasas bajas de cobertura pensional. Además, sólo un 30% de los aportantes, cuando cumplen su edad de jubilación reciben una mesada pensional. Adicionalmente expone que los beneficios pensionales que otorga el Estado favorecen exclusivamente a los trabajadores de mayores ingresos y se demuestra que las pensiones son una considerable fuente de desigualdad. 7. Principales distorsiones del mercado laboral colombiano para 1993-2015 A continuación se analizan algunas características del mercado laboral colombiano. En primer lugar se examina la PEA, concepto que agrupa a las personas en edad de trabajar, que trabajan o están buscando empleo (DANE, 2015). Tal y como lo evidencia la Gráfica 9, en el año 2001 la PEA era de 19.128.000 de personas, a cierre de 31 de Diciembre del año 28 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) 2015 esta cifra ha aumentado a 24.729.000 de personas con un crecimiento del 29 %. En Colombia, existe una mayor proporción de hombres en edad de trabajar con un 57 %, mientras que las mujeres representan el 43 %. De la PEA, el 92 % son personas ocupadas, es decir, personas que tenían un empleo o que trabajaron con o sin remuneración por lo menos una hora en el periodo de referencia (DANE, 2015). El 8% de la PEA son desocupados, es decir personas que en el periodo de referencia no se encontraban empleados pero que estaban buscando emplearse. La cantidad de personas desocupadas ha decrecido un 25 % en el periodo de estudio (2001-20155), en Colombia existe una mayor proporción de mujeres desocupadas con un 58%, mientras que los hombres desocupados solo representan el 42 %. Gráfica 9. Población Económicamente Activa (PEA) en Colombia, 2001-2015. Fuente: Elaboración propia con datos de la GEIH, DANE (2015). 5 Solo están disponibles las cifras de cotizantes activos y no activos desde el año 2012. 19.128 18.797 21.695 24.729 11.242 12.538 13.361 14.030 7.886 8.328 8.103 7.437 8.080 7.910 9.157 10.199 10.699 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 200 1 200 2 200 3 200 4 200 5 200 6 200 7 200 8 200 9 201 0 201 1 201 2 201 3 201 4 201 5 PEA Total PEA Hombres PEA Mujeres 29 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) Gráfica 10. Ocupados Colombia, 2001-2015. Fuente: Elaboración propia con datos de la GEIH, DANE (2015). Gráfica 11. Desocupados Colombia, 2001-2015. Fuente: Elaboración propia con datos de la GEIH, DANE (2015). 16.452 17.199 17.708 16.662 17.848 17.609 19.241 19.796 22.747 10.005 9.846 10.270 10.325 11.452 12.416 12.703 13.203 6.447 6.929 7.004 6.337 7.027 6.848 8.046 8.740 9.544 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 200 1 200 2 200 3 200 4 200 5 200 6 200 7 200 8 200 9 201 0 201 1 201 2 201 3 201 4 201 5 Ocupados Total Ocupados Hombres Ocupados Mujeres 2.675 2.884 2.556 2.004 2.135 1.936 2.068 2.454 2.178 1.952 1.982 1.236 1.377 905 1.036 883 1.085 909 827 1.439 1.098 1.062 1.369 1.246 1.144 1.155 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 200 1 200 2 200 3 200 4 200 5 200 6 200 7 200 8 200 9 201 0 201 1 201 2 201 3 201 4 201 5 Desocupados Total Desocupados Hombres Desocupados Mujeres 30 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) Arango & Hamann (2012) mencionan algunas otras características importantes del mercado laboral. En primer lugar, la baja productividad laboral de la mano de obra poco calificada. Según la Gran Encuesta Integrada de Hogares (2015), el 48% del total de ocupados no tienen ningún título educativo, el 31 % son bachilleres, el 11 % son técnicos o tecnólogos, el 7 % son universitarios y solo el 3 % tienen postgrado. Los bajos niveles de educación son una causa de la informalidad. En segundo lugar, un salario mínimo superior al salario de equilibrio se convierte en mayores niveles de desempleo. En tercer lugar, la necesidad latente de una política económica que se adapte al mercado laboral. Por otro lado, altos porcentajes de desempleo e informalidad son características recurrentes del mercado laboral de Colombia desde la década de los años 90 (López et al., 2011). Ayala & Acosta (2002) mencionan que los trabajadores informales están conformados por: personas que se benefician de los salarios de los familiares, empleados que se dedican a los quehaceres domésticos y empleados independientes (no incluye empleados independientes profesionales y técnicos). De acuerdo a esta definición el autor establece que el 68% del empleo en el país es considerado informal. Los trabajadores informales son de importancia para este análisis, porque se asume que estos trabajadores evaden los pagos de seguridad social de manera que no pueden acceder a una pensión en su etapa de vejez. Bernal (2008) concuerda con esta afirmación y establece que es razonable creer que la seguridad social es una medida de formalidad laboral. La Gran Encuesta Integrada de Hogares (2015), realizó una encuesta por muestreo en 23 ciudades y áreas metropolitanas para medir la informalidad, este estudio muestra que en Colombia existen 5.847.000 trabajadores informales, el 48 % de los trabajadores ocupados. Con un crecimiento del 18 % en el periodo de estudio (2007 – 2015), se encuentra que la proporción de hombres y mujeres que trabajan en el sector informal es del 50 %. 31 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) Gráfica 12. Informales Colombia, 2001-2015. Fuente: Elaboración propia con datos de la GEIH, DANE (2015). Por otro lado, Ocampo et al. (2000) afirman que la informalidad ha aumentado como consecuencia de la inestabilidad laboral que proporcionó la reforma laboral de 1990, en aspectos como la contratación temporal de mano de obra y el despido por justa causa, entre otras condiciones. Farné et al. (2006) concuerdan con esta afirmación y establecen que alcanzar los niveles de empleo y desempleo vigentes a mediados de la década de 1990 ha tenido un costo para los trabajadores, que se ha reflejado en el deterioro de la calidad de sus empleos. Otro factor que incentiva la informalidad es la preferencia del empleo formal urbano por los empleados más educados. Tal y como lo menciona López (2010) la elevada rotación de personal asalariado en las ciudades provoca aumento del empleo informal. De acuerdo con este autor las condiciones actuales del mercado laboral trasladan a los menos educados de empleos formales a informales. Esta situación se agrava con el bajo aumento del salario mínimo, remuneración que no beneficia a la clase social menos favorecida, llevándolos a buscar empleos mejor remunerados e informales. 4.939 4.988 5.404 5.584 5.832 5.895 5.785 5.910 5.847 2.616 2.681 2.833 2.894 3.016 2.993 3.018 3.014 2.971 2.323 2.306 2.571 2.690 2.816 2.901 2.767 2.896 2.876 - 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Informales Hombres Informales Mujeres Informales 32 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) 8. Relación entre las distorsiones del mercado laboral y la cobertura del sistema pensional colombiano. Como ya se mencionó en secciones anteriores, a cierre del 31 de Diciembre del año 2015, según cifras del DANE, la PEA ascendía a 24.729.000 de personas, de las cuales solo el 27% cotizaba de manera activa al Sistema Pensional Colombiano. Se puede afirmar que esta baja cobertura pensional es el resultado del comportamiento del mercado laboral: 8% de tasa de desocupación, 48% de los ocupados son empleados informales, 48% de los ocupados es mano de obra poco calificada y el 58% de los desocupados son mujeres. Nieto (2014) afirma que la baja cobertura pensional es el resultado de elevados niveles de informalidad laboral, la cual afecta en mayor medida a los empleados de bajos ingresos. El autor resalta que los pocos trabajadores que se pensionan, son empleados con altos ingresos que reciben enormes subsidios pensionales por parte del Estado. Se requiere, entonces, una reforma pensional que no privilegie la desigualdad. Se estima que la informalidad afecta en mayor proporción a los trabajadores de bajos ingresos y a los trabajadores rurales. En este estudio, se encuentra que la probabilidad de que un cotizante de bajos ingresos cumpla los requisitos para pensionarse en el RPM es del 5%, mientras que la probabilidad de pensionarse en el RAIS es del 14%. Para un cotizante de altos ingresos las probabilidades son del 41% y 50% respectivamente. Es así como se explica que las pensiones son una fuente importante de desigualdad (contribuyen con cerca del 4,2% del coeficiente Gini). Es por ello que se recomienda que la atención se focalice en los trabajadores de bajos ingresos y en los trabajadores rurales, personas que están más expuestas a informalidad y el desempleo. Por su parte, López & Lasso (2012) afirman que la baja cobertura pensional se debe a la baja calidad del empleo rural y al actual ciclo de vida laboral: empleo asalariado en etapas tempranas con altas tasas de desempleo y empleo informal independiente para los adultos. Una característica de este escenario es que el mercado laboral se inclina por los trabajadores más educados, por lo que los menos educados normalmente se dedican al 33 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) trabajo informal. Estos autores resaltan categóricamente que la población menos educada no podrá pensionarse en el futuro, los trabajadores menos educados que para el 2007 tenían entre 18 y 55 años tiene una probabilidad de pensionarse del 1,6% en el RPM y del 1,4% en el RAIS, los trabajadores con educación superior que para el 2007 tenían entre 18 y 55 años tienen la probabilidad de pensionarse es del 35,7% en el RPM y 47,9% en el RAIS. Este panorama es alarmante si se considera que solo el 21% de la población ocupada tiene educación superior (técnico, tecnólogos, profesionales o postgrado). Bajo este panorama, si un individuo no tiene educación superior, no tiene empleo, tiene un empleo mal remunerado o no tiene un empleo formal tiene pocas probabilidades de cotizar en el sistema pensional y por lo tanto de pensionarse. De esta manera se puede inferir que la afiliación al sistema se concentra en empleados con educación superior que tienen un trabajo permanente y bien remunerado. Apoyando lo expuesto anteriormente, Santa María et al. (2010) sostienen que el Sistema de Pensiones Colombiano al estar vinculado a la situación de empleo de los trabajadores, exceptúa a los trabajadores informales, a los independientes y los inactivos. Adicionalmente es vulnerable a las condiciones de la economía, en periodos de crecimiento económico el número de afiliados crece y en periodos de recesión el número de afiliados decrece. Para Santa María et al. (2010) existen tres principales razones que hacen que el mercado laboral sea excluyente y poco dinámico y afecte en mayor medida la cobertura pensional del país. En primer lugar se menciona el efecto de los costos no salariales, impuestos al trabajo que paga el empleador y el empleado y que encarece el empleo con cargas adicionales al salario, reduciendo la oferta de empleo formal e incentivando el empleo informal. En segundo lugar se expone el resultado de un salario mínimo alto, generando que el mercado laboral no se ajuste por medio del empleo sino por medio del salario, de manera que cuando aumenta el empleo en el mercado no se disminuye el salario si no que se aumenta el desempleo y la informalidad. Por último, se señala la existencia de subsidios 34 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) que incentivan el trabajo informal. Según el autor, subsidios como Familias en Acción, son beneficios generosos y permanentes, por lo que se crean estímulos para permanecer en la informalidad, evitando así que los beneficiarios se sientan motivados a cambiar sus condiciones laborales. Cuesta, J. & Olivera, M. (2014) concuerdan con lo expuesto Santa María et al. (2010), el asistencialismo social que apoya el gobierno incentiva el empleo informal. 9. Hallazgos Al existir una relación entre las distorsiones del mercado laboral y la baja cobertura del sistema pensional las recomendaciones de política se deben centrar primero en solucionar los problemas del mercado laboral identificados principalmente: desempleo e informalidad. 9.1 Mercado laboral López et al. (2011) aseguran que la informalidad tiene un impacto perjudicial en las variables de crecimiento económico, calidad de los empleos, seguridad y problemática social. Para solucionar esta situación se propone mejorar la calidad de los empleos, aumentar la cobertura de seguridad social, mejorar los ingresos y facilitar la implementación de empleos formales, a través de políticas públicas de empleo que incentiven a los empleadores a mejorar las condiciones laborales. Adicionalmente se propone implementar una política en legislación laboral más flexible que permita generar más empleos reduciendo los costos de transacción de la contratación. Por su parte, Clavijo et al. (2013) afirman que reducir las cargas no salariales y la existencia del seguro de desempleo han permitido disminuir la tasa de desempleo. En cambio, Ocampo et al. (2000) establecen que es necesario mejorar el nivel educativo de los empleados, de manera que se aumente la productividad del país. 35 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) 9.2 Cobertura Pensional. Además de superar los obstáculos del mercado laboral, se propone realizar algunos ajustes al Sistema Pensional Colombiano. Santa María et al. (2010) proponen dejar marchitar o eliminar el RPM y crear un sistema de tres pilares: Pilar solidario, Pilar de Ahorro Individual Obligatorio y Pilar de Ahorro Individual Voluntario. El Pilar solidario se enfocaría en la población más pobre y con mayor vulnerabilidad, las pensiones se subsidiarían a través de impuestos generales. El Pilar de Ahorro Individual Obligatorio, con un modelo similar al RAIS, se diseñaría para beneficiar a todos los empleados. El Pilar de Ahorro Individual Voluntario se crearía con la intención de que los cotizantes estuvieran en capacidad de aumentar el valor de su pensión por medio de un ahorro programado. En cambio Rodríguez (2000) no está de acuerdo con eliminar el RPM, menciona que es necesario generar políticas estatales que incentiven a los empleadores a generar empleos formales y articular los dos regímenes (RPM y RAIS) para que el sistema dual opere con eficiencia. Para este autor, es un error que se administren desarticuladamente estos dos regímenes y que el Estado subsidie las pensiones. López & Lasso (2012) presentan escenarios alternativos para aumentar la cobertura del sistema pensional a través de la pensión familiar. En primer lugar proponen un Escenario Básico con Formalización del Empleo Asalariado (EBFS), en donde toda la población trabajadora recibe el salario mínimo, los empleados y empleadores aportan para el pago de seguridad social y para el seguro de desempleo, seguro que cobija los aportes pensionales de la población económicamente activa cesante. Otra alternativa es el Escenario de Modernización Laboral (EMFS), en donde se exige un aumento de la participación de los trabajadores poco educados en el mercado laboral, haciendo especial énfasis en las mujeres, este contexto también requiere de la formalización del empleo y del seguro de desempleo. Al igual que Santa María et al. (2010), Ayala & Acosta (2002) proponen soluciones segmentando la población económicamente activa en afiliados y no afiliados. Para los 36 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) afiliados sugieren generar una garantía de pensión mínima, seguros de desempleo que incluyan el pago del sistema pensional en etapas de crisis, contribuciones diferenciales para el pago de aportes a seguridad social y sistemas de cotización que se adapten a las necesidades de los trabajadores. Para los no afiliados se plantean pensiones subsidiadas que estén concentradas en los grupos de interés identificados (informales, empleados menos educados, entre otros). Respecto a este último grupo, López (2010) propone adaptar el modelo solidario Chileno, en donde se permite recibir beneficios económicos periódicos inferiores al SMLV a través de un ahorro voluntario para la vejez. En Chile, por ejemplo, para beneficiar a la población más pobre e informal se creó una pensión básica de 140 dólares mensuales. Finalmente, Riesco (2006) sugiere algunas recomendaciones que fueron utilizadas en Chile para reformar y mejorar el sistema pensional de ese país: En primer lugar, ampliar los derechos pensionales adquiridos a través del aumento de la cobertura pensional, reparar el daño estructural causado por las pensiones subsidiadas por el Estado y equiparar la edad de jubilación en 60 años para hombres y mujeres. En segundo lugar, se propone un Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) competitivo, transparente, solidario y administrado por un funcionario público. El mismo autor resalta el riesgo de los portafolios de inversión que ofrece el RAIS, afirmando que la rentabilidad de las inversiones escasamente supera el valor de la inflación en el largo plazo, en algunos casos las inversiones ocasionan perdidas financieras significativas (Riesco, 2008). De acuerdo a García & Moreno (2011) Colombia necesita optimizar los portafolios de pensiones para mejorar la rentabilidad a través de un régimen de inversiones que limita la diversificación de los activos “la falta de diversificación en carteras de carácter internacional conlleva a una perdida promedio del 1%, en la rentabilidad anual esperada en la cuenta de ahorro individual y éste a su vez reduce aproximadamente en un 30% el valor de la pensión” (García & Moreno, 2011, p.146-147). Otras sugerencias son: Garantizar una rentabilidad mínima y no incluir en la estructura de inversión los perfiles de riesgo de los cotizantes. 37 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) 10. Comentarios finales Según la Constitución Política de Colombia, el Estado Colombiano como un Estado Social de Derecho debe garantizar a todos los colombianos el derecho a la seguridad social (Articulo 48). Por ello, es deber del Estado identificar y solucionar los cuellos de botella que se presentan en el mercado laboral para garantizar que todos los trabajadores puedan acceder a una pensión de vejez. El problema de la baja cobertura del sistema pensional no es el modelo dual de regímenes pensionales (RPM y RAIS). Según el Ministerio de Trabajo (2015), países como Estados Unidos y Uruguay tienen el mismo modelo y alcanzan coberturas superiores al 80 %. El problema radica en las condiciones del mercado laboral y en la administración de los recursos. En esta monografía se encontró que 19 millones de trabajadores están afiliados al Sistema General de Pensiones (El 76 % de la Población Económicamente Activa), pero pese a ello, solo 7,9 millones de afiliados cotizan de manera activa, lo que significa que la tasa real de cobertura pensional es solo del 27 %. Para el 2015, había más del doble de afiliados en el RAIS (13.224.403) en comparación con el RPM (6.318.449). Muchos de los trabajadores inician su vida laboral cotizando en fondos privados (RAIS) y cuando sienten que sus aportes no son suficientes o que pueden obtener una mejor pensión en el RPM se cambian sin ningún tipo de problema, lo que hace insostenible financieramente el Sistema Pensional Colombiano. Se identificaron como las distorsiones del mercado laboral afectan la cobertura del sistema pensional: empleados con bajos niveles de educación (solo el 21 % de los ocupados tiene educación superior), altos niveles de informalidad (El 48 % de los ocupados tiene un empleo informal) y altos niveles de desempleo. 38 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) Varios autores demuestran que tienen más posibilidad de pensionarse los trabajadores con educación superior, los trabajadores con altos ingresos y los trabajadores que tienen un empleo formal y permanente. Los trabajadores con bajos ingresos solo tienen una posibilidad de pensionarse del 5% en RPM y del 14% en RAIS, los trabajadores menos educados tienen una posibilidad de pensionarse del 1,6% en el RPM y del 1,4% en el RAIS. Recordemos que los trabajadores con menos ingresos y menos educados tienden a ser empleados informales. Como recomendación de política es esencial que se segmente a los trabajadores para poder aplicar reglas e incentivos que beneficien a la población de manera equitativa. Son esenciales los seguros de desempleo y los modelos solidarios que permitan recibir beneficios económicos periódicos inferiores al SMLV a través de un ahorro voluntario para la vejez. En Colombia se empezó a implementar finalizando el año 2015, un modelo llamado Beneficios Económicos Periódicos, BEPS, este modelo busca que todos los trabajadores que ganen menos de un SMLV o que sus ingresos no les permita entrar al RPM o al RAIS ahorren en una cuenta lo que puedan, cuando lleguen a la edad de retiro el Estado premiara el ahorro con un subsidio del 20% del monto ahorrado. Se debe evaluar a futuro, la viabilidad económica y social de este proyecto. Finalmente el autor de esta monografía expone su punto de vista:  El Régimen de Prima Media (RPM), está diseñado de tal forma que los aportes de todos los afiliados (jóvenes, adultos y mayores) se concentran en un fondo común y se usan para el pago de las mesadas pensiónales, de manera que los aportes de los trabajadores jóvenes subsidian las pensiones de los trabajadores mayores. Para que el sistema general de pensiones sea sostenible financieramente, es necesario que las condiciones del mercado laboral faciliten la afiliación y cotización de la mayor cantidad de trabajadores posibles. 39 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015)  Con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 aparece el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) provocando la migración de los afiliados del RPM al RAIS. Esta reforma busco superar las deficiencias del sistema pensional colombiano, aumentando la cobertura pensional lograda hasta la fecha. Lamentablemente, el RAIS se concentró en afiliar a los trabajadores cotizantes al RPM y no en afiliar a trabajadores no cotizantes, como consecuencia no aumentó la cobertura pensional. La Ley 100 de 1993 no considero la relación que existe entre el mercado laboral y la cobertural pensional, razón por la cual la reforma no fue exitosa.  Las falencias del nuevo sistema pensional surgieron en el nuevo milenio, cuando los trabajadores que se trasladaron del RPM al RAIS se dieron cuenta de que las ventajas que promulgaba el RAIS tenían condiciones y restricciones que limitaban sus beneficios, normalmente, estas barreras son más intensas para los trabajadores que ganan menos de 3 SMLV. Como consecuencia, la población que estaba a punto de pensionarse y había migrado al RAIS regreso al RPM. Por esta razón la Ley 797 de 2003 reglamentó el translado entre regímenes, de manera que los trabajadores que estuvieran a menos de 10 años de pensionarse no pudieran trasladarse, evitando que aumentaran las pensiones subsidiadas por el Estado. Nuevamente es evidente que las reformas solo se concentran en la captación del ahorro pensional y no en el impacto que el mercado laboral tiene en el sistema general de pensiones.  Teniendo en cuenta lo anterior, se puede inferir que la baja cobertura del sistema pensional no se soluciona con un nuevo régimen pensional como el RAIS. La clave radica en superar las barreras del mercado laboral y mejorar las falencias que tenía el antiguo régimen pensional (RPM), de manera que se generen empleos que incentive a toda la población a cotizar. Paises como Argentina y Brasil tienen un sistema pensional basado unicamente en un regímen de prima media y alcanzan porcentajes de cobertura del 90 % y 86,3 % respectivamente. 40 Distorsiones del mercado laboral y cobertura del sistema pensional colombiano (1993-2015) 11. Referencias. Arango, L. & Hamann, F. (2012). El mercado de trabajo en Colombia: hechos, tendencias e instituciones. Recuperado del sitio de internet del Banco de la Republica: http://www.banrep.gov.co/docum/Lectura_finanzas/pdf/lbr_merc_trab_1.pdf Asofondos. (2015). Boletín informativo Dirección de Estudios Económicos, cifras a Marzo 2015. Recuperado de: http://www.asofondos.org.co/sites/default/files/Bolet%C3%ADn%20Informativo% 20Direcci%C3%B3n%20de%20Estudios%20Econ%C3%B3micos_0.pdf Ayala, U. & Acosta, O. (2002). Políticas para promover una ampliación de la cobertura del sistema de pensiones en Colombia (Series de la CEPAL S2002613). 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