La política social para la superación de la pobreza extrema a través del Programa de Transferencia Condicionada Red Unidos y su relación con el capital social y capital humano Monografía de Grado Yenny Viviana Casallas Martínez Asesora: Ana Milena Molina Beltrán. Universidad Militar Nueva Granada Facultad de Estudios a Distancia Programa de Relaciones Internacionales y Estudios Políticos Bogotá D.C 2016 ii Dedicatoria A mi madre, quién me ha apoyado a lo largo de mi vida y ha sido para mí un ejemplo de trabajo arduo y altruismo. A mi abuela, a quien siempre recordaré con admiración y afecto; y a todas las personas que han apreciado mis sueños y me han acompañado en este camino. iii Agradecimientos Agradezco a Dios por enseñarme y bendecirme a través de sus inescrutables caminos. A la Universidad Militar Nueva Granada por impulsar en mí el desarrollo de una conciencia crítica como profesional orientada al beneficio de la sociedad. A la Dra. Ana Milena Molina Beltrán, a los docentes Douglas Eduardo Molina, Margarita Trujillo, David González y Diana María Angulo, directora RIEP-FAEDIS; quienes en su vocación de maestros me han orientado integralmente para mi formación académica, brindándome su apoyo para hacer realidad mis sueños y continuar construyendo mi proyecto de vida . A mi madre, quien me ha apoyado en diferentes momentos de la vida y ha sido mi inspiración. A mi familia, quienes han sido mi ejemplo de vida. A David y su Familia, por su gran cariño y apoyo. A Carolina y Paola por su amistad incondicional. iv TABLA DE CONTENIDO CAPÍTULO 1 .................................................................................................................... 10 Esquema de análisis de las políticas públicas ................................................................... 10 1.1 Definición de política pública ................................................................................. 10 1.2 Elementos de la política pública ............................................................................. 11 1.3 Análisis de políticas públicas .................................................................................. 11 1.4 Implementación, gobernanza y su análisis desde los instrumentos ........................ 14 1.5 Programas de política pública y complejidad social ............................................... 17 1.6 El neo institucionalismo .......................................................................................... 18 1.6.1 El neo institucionalismo sociológico ............................................................... 19 CAPÍTULO 2 .................................................................................................................... 25 Origen de los Programas de Transferencia Condicionada (PTC) ................................. 25 2.1. Evolución de los programas de Transferencia Condicionada ............................ 25 2.2. La creación de capital Humano y Capital social: Retos de los programas de transferencia Condicionada. .......................................................................................... 31 CAPÍTULO 3 Marco Conceptual de los Programas de Transferencia Condicionada (PTC) ........................................................................................................................................... 35 3.1. Elementos conceptuales de los PTC ...................................................................... 35 3.2. Tipos programas y estrategias utilizadas por los PTC ........................................... 37 3.2.1 Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte .................. 39 3.2.2 Programas de Transferencia de Ingresos con Condicionalidad moderada ...... 40 3.2.3 Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades (Condicionalidades leves) ......................................................................................... 42 3.3 Institucionalidad y sostenibilidad ........................................................................... 44 CAPÍTULO 4 .................................................................................................................... 47 4.1. Antecedentes generales a la evolución de los programas de Transferencia Condicionada en Colombia ........................................................................................... 47 4.2 Los instrumentos ..................................................................................................... 50 4.2.1 Instrumento de nodalidad o Información ......................................................... 51 4.2.2. Instrumentos de autoridad ............................................................................... 53 4.2.3. Instrumentos de tesoro .................................................................................... 57 v 4.2.4. Instrumentos de organización ......................................................................... 62 4.3 Programa Más Familias en Acción ......................................................................... 68 4.4 Programa –Estrategia Red Unidos .......................................................................... 71 4.5. Los efectos de los programas Más familias en acción y Estrategia Red Unidos en el Corregimiento Pasuncha- Municipio de Pacho- Cundinamarca (2010-2015) .......... 75 4.5.1 Efectos Sociales ............................................................................................... 80 4.5.2. Efectos Institucionales .................................................................................... 82 ANEXOS .......................................................................................................................... 94 vi LISTA DE FIGURAS Figura 1 Estrategias y enfoques en los Programas de Transferencia Condicionada ......... 38 Figura 2 PTC con condicionalidad fuerte ......................................................................... 39 Figura 3 PTC con condicionalidad blanda ........................................................................ 41 Figura 4 PTC con enfoque en redes o sistemas de Protección Social .............................. 43 Figura 5 Sistema de Protección Social.............................................................................. 64 Figura 6 Funciones del DPS ............................................................................................. 95 Figura 7 Aspectos básicos de operación de Red Unidos-ANSPE .................................... 97 vii LISTA DE TABLAS Tabla 1 Más Familias en Acción- Componentes. ............................................................. 70 Tabla 2 Objetivos estratégicos y funciones de la ANSPE. ............................................... 96 Tabla 3 Tramites y población objetivo de las entidades del Sector de Inclusión Social y Reconciliación................................................................................................................... 99 Tabla 4 Niveles de Coordinación – Red Unidos ............................................................. 100 Tabla 5 Red Unidos- componentes ................................................................................. 102 viii LISTA DE IMÁGENES Imagen 1 Corregimiento de Pasuncha .............................................................................. 75 Imagen 2 Autorización de consentimiento de entrevista ................................................ 106 Imagen 3 Guía y ficha de encuesta proyecto ABEJA HSR de Pacho ............................ 138 Imagen 4 Carta de solicitud permiso al Hospital San Rafael de Pacho para acceso y uso de datos ........................................................................................................................... 139 ix LISTA DE FORMATOS Formato 1 DIARIO DE CAMPO FAMILIA .................................................................. 103 Formato 2 DIARIO DE CAMPO INSTITUCIÓN EDUCATIVA ................................. 104 Formato 3 CARTA DE CONSENTIMIENTO INFORMADO...................................... 105 Formato 4 GUÍA DE LA ENTREVISTA ....................................................................... 107 x ENTREVISTAS Entrevista 1 ..................................................................................................................... 109 Entrevista 2 ..................................................................................................................... 122 Entrevista 3 ..................................................................................................................... 125 Entrevista 4 ..................................................................................................................... 128 Entrevista 5 ..................................................................................................................... 131 Entrevista 6 ..................................................................................................................... 134 Entrevista 7 ..................................................................................................................... 136 1 Introducción Objetivos Objetivo General Determinar las acciones desarrolladas para la implementación del programa Red Unidos como instrumento de política social, orientadas a la creación de capital humano y social en el corregimiento de Pasuncha, Municipio de Pacho - Cundinamarca entre el periodo 2009 al 2015. Objetivos Específicos  Describir las principales características de la política social como política pública focalizada.  Establecer qué son los programas de transferencia condicionada (PTC) y su papel en la creación de capital humano y capital social.  Determinar sí Red Unidos como programa de transferencia condicionada (PTC), ha favorecido la coordinación de acciones de política social para la lucha contra la pobreza extrema en el corregimiento de Pasuncha -municipio de Pacho – Cundinamarca en el periodo 2009 al 2015. Problema de Investigación Ante la necesidad de incrementar políticas sociales para enfrentar los graves problemas de exclusión y pobreza extrema, se dio en América Latina una progresiva difusión de programas de transferencia condicionada, que habían tomado como modelos los programas implementados en México, Brasil y Chile, conocidos respectivamente como PROGRESA, Bolsa Familia y Chile Solidario. Estos programas responderían al 2 modelo de la Nueva Gestión Pública (GNP) como una respuesta gubernamental a los desafíos de implementar políticas públicas de carácter social que ayudarán a disminuir los crecientes índices de pobreza y miseria, pero que al mismo tiempo fueran congruentes con los lineamientos del Post Consenso de Washington. El diseño y cualidades de este tipo de programas si bien buscan adecuarse para responder ante el contexto en el cual se encuentran las familias pobres focalizadas, estos deben guardar los lineamientos con las presiones e intereses de los organismos internacionales que le han dado respaldo financiero y apoyo técnico tanto para su formulación como para la implementación, la cual se realiza generalmente de forma Top Down, es decir es administrada jerárquicamente de arriba hacia abajo, siendo por lo general dirigida por ministerios o por la presidencia de la república directamente. Este tipo de implementación supone que un adecuado diseño y seguimiento de normas permite la consecución de los objetivos propuestos. De ahí, que a pesar que se acepte que el comportamiento de los ejecutores, funcionarios públicos y gestores son importantes para lograr un buen desempeño del programa, es importante considerar las diferentes dimensiones institucionales que inciden en generar facilidades o dificultades operativas para los responsables de ejecutar el programa. En el caso de Colombia, las políticas sociales se rigen bajo los valores constitucionales propios de un Estado Social de Derecho. Como parte de la política social en la lucha contra la pobreza extrema se encontraría a nivel nacional dos programas de transferencia condicionada, los cuales son Red Unidos y Más Familias en Acción. Red Unidos se caracteriza por ser predominantemente una “estructura de articulación, que pretenden garantizar el acceso a prestaciones ofrecidas por distintos programas específicos y así generar un piso de inclusión” (CEPAL, 2015, p.72). Dentro de los programas que articula Red Unidos se encuentra Más Familias en Acción el cual es un programa de transferencia monetaria. Los programas de transferencia condicionada ayudan a promover los objetivos de las políticas públicas respecto a la disminución de pobreza y pobreza extrema. De ahí que cuando se presenta disminución en los índices de pobreza se considera también un logro 3 por parte de este tipo de programas. Lo anterior implica que la consecución de objetivos de los programas de transferencias condicionadas Más Familias en Acción y Red Unidos depende también del desempeño que exista en otros instrumentos como por ejemplo el sistema de focalización SISBÉN, su institucionalidad, coordinación y complementación con otros programas y acciones de política pública que permitan a las familias continuar mejorando su calidad de vida a través de sus capacidades humanas. Teniendo en cuenta que las familias en extrema pobreza generalmente carecen de capital financiero y capital físico (inmuebles, terrenos, maquinaria, herramientas, mobiliario, etcétera), los objetivos de este tipo de programas están ligados a la acumulación y reproducción de capitales inherentes al propio ser humano como el capital humano y el capital social. El capital humano implica dentro de las políticas públicas garantizar acceso a salud, educación y niveles básicos de nutrición para determinados miembros dentro del hogar. Por otra parte, el capital social se tiende a contemplar de una manera menos explícita pero no por ello menos importante, puesto que se encuentra plasmada sobre todos aquellos objetivos dirigidos a lograr impactos comunitarios, en promover relaciones, asociatividad y en general al empoderamiento a nivel grupal destinado a la superación de condiciones de pobreza de sus miembros. Estos dos conceptos propios de la dimensión abstracta de la política social, sintetizan los objetivos de los Programas de Transferencia Condicionada (de ahora en adelante PTC). Si bien los PTC desde el discurso manifiestan un papel promotor y coordinador para la adquisición de servicios que conlleven al fortalecimiento del desarrollo humano, la garantía a ciertos derechos que tienen como ciudadanos y su acceso a pisos básicos de inclusión y empoderamiento, no siempre se refleja en la existencia de una clara correspondencia entre las ofertas dadas por los programas del Estado y lo que las familias consideran como sus necesidades apremiantes y difícilmente superables por sus propios medios. La explicación del por qué el programa puede fallar en su implementación se puede dar desde argumentos relativos a la poca influencia del programa sobre la percepción y comportamiento de los usuarios, hasta explicaciones relativas a la falta de continuidad y de apoyo de las instituciones y administraciones locales. Un ejemplo de 4 cómo se da la ejecución del PTC Red Unidos, es el que se ha dado en corregimiento Pasuncha del Municipio de Pacho – Cundinamarca (2009 al 2015), el cual a pesar de haber logrado que un sector de la población logre cumplir con los criterios del programa para superar la pobreza extrema; todavía encuentra dificultades para alcanzar plenamente los objetivos a causa tanto de la percepción de sus beneficiarios y funcionarios públicos, como por el diseño mismo del programa. Esta percepción de las familias respecto a las estrategias de vida que tengan para la superación de sus condiciones de pobreza es el reto por el cual fue creado principalmente Red Unidos, de manera que la implementación de este programa refleja el reto de lograr la operatividad de una red institucional enfocada a mejorar la calidad de vida de la población más vulnerable. Entender la operatividad de Red Unidos respecto a los objetivos que se resumen en logros en capital humano y capital social para sus usuarios, implica la necesidad de determinar cuáles son las acciones que se llevan a cabo para hacer posible los objetivos de las políticas públicas de lucha contra la pobreza. Teniendo en cuenta todo esto, surgen inquietudes en torno a cómo se ha desarrollado la instrumentación de la política pública para la superación de la pobreza extrema a través de los Programas de Transferencia Condicionada (PTC), en este caso de Red Unidos a nivel local; cómo su diseño institucional permitió, o no determinadas acciones de ejecución de esta política pública en el corregimiento de Pasuncha, y cuáles son las opiniones de los funcionarios públicos que han estado relacionados con la ejecución del Programa Red Unidos respecto a los obstáculos para lograr los objetivos del programa. En síntesis, se buscará responder a la siguiente pregunta: - ¿Cuáles fueron las acciones desarrolladas para la implementación de la política social para la superación de la pobreza extrema a través del programa de transferencia condicionada Red Unidos relacionadas con la creación de capital social y capital humano, en el corregimiento de Pasuncha del municipio de Pacho en el periodo 2009 al 2015? 5 Justificación Esta investigación surge como producto de la experiencia adquirida al trabajar con comunidades y familias vulnerables del corregimiento de Pasuncha del municipio de Pacho Cundinamarca, que se pueden catalogar en condición de pobreza y pobreza extrema. El comportamiento que se pudo observar en algunas familias estuvo en gran parte de los casos caracterizado por desconfianza hacia las acciones llevadas a cabo por gestores y las instituciones que representaban, argumentando que las encuestas realizadas podrían afectar su puntaje SISBÉN y por tanto su focalización y/o permanencia como beneficiarios dentro del Régimen Subsidiado de Salud y de programas sociales como Más Familias en Acción y Colombia Mayor. Si bien este tipo de comportamientos podrían indicar una clara desconfianza hacia las instituciones del Estado, también pueden interpretarse como el reflejo de “incentivos perversos” que son producto de políticas asistencialistas implementadas previamente. No obstante, esta es una de las razones por la cual se creó Red Unidos, tal como se expone en el CONPES 102, al expresar que fue creada con el fin de promover la incorporación efectiva de los hogares más pobres a las redes sociales del Estado y asegurar la superación de su condición. Esta investigación resulta pertinente al campo de las ciencias políticas y de la disciplina de Relaciones Internacionales, ya que es un tema que implícitamente representa la influencia de los organismos internacionales sobre las políticas públicas de carácter social de los Estados, por lo que trata la importancia de la implementación de Red Unidos como un Programa de Transferencia Condicionada (PTC) con enfoque a la conexión del Sistema de Protección Social, y que por ende, su creación está enfocada en hacer posible la implementación políticas sociales focalizadas destinadas a la superación de la pobreza extrema, basándose en los lineamientos del marco del Manejo Social del Riesgo del Banco Mundial y en los compromisos establecidos en los Objetivos de desarrollo del Milenio de la ONU. Para el presente estudio de caso, lo anterior implica que teniendo en cuenta la instrumentalización de la política social para la superación de la pobreza extrema a través de Red Unidos, se considere la descripción de la experiencia local que se tuvo con la ejecución del programa. 6 Metodología Enfoque y tipo de estudio La presente investigación se aborda desde una enfoque cualitativo a través del estudio de caso con el cual se pretende determinar las acciones desarrolladas para la implementación del programa Red Unidos como instrumento de política social, orientadas a la creación de capital humano y social en el corregimiento de Pasuncha, Municipio de Pacho - Cundinamarca entre el periodo 2009 al 2015. El enfoque cualitativo tuvo lugar en la presente investigación al pretender “comprender los fenómenos explorándolos desde la perspectiva de los participantes en un ambiente natural y en relación con su contexto” (Sampieri, Fernández, y Baptista, 2010, p.358), que para este caso son los funcionarios públicos y contratistas que han tenido experiencias relacionadas a la ejecución del programa Red Unidos. Este estudio de caso tiene un alcance esencialmente descriptivo debido a que busca “identificar y describir los distintos factores que ejercen influencia en el fenómeno estudiado” (Martínez, 2006, p.171), que para esta investigación significó establecer y describir cuáles fueron las acciones desarrolladas para la implementación de Red Unidos, y de esta manera comprender el papel de las instituciones en relación a la facilidad o impedimentos encontrados en la ejecución de dichas acciones. La razón para justificar el enfoque cualitativo de la presente investigación se basa en el criterio que establece Robert. E. Stake (1998) para determinar la orientación de los estudios de casos, señalando que la diferencia entre una investigación cualitativa de una cuantitativa reside en “el tipo de conocimiento que se pretende [la cual] no está relaciona directamente con la diferencia entre datos cuantitativos y datos cualitativos, sino con una diferencia entre búsqueda de causas frente a búsqueda de acontecimientos” (p.42). De ahí que los investigadores cuantitativos se enfocan en la explicación y control, en tanto los investigadores cualitativos “destacan la comprensión de las complejas relaciones entre todo lo que existe. La distinción entre investigar para ofrecer explicaciones e investigar para impulsar la comprensión” (p.42). 7 Según Stake (1998) este objetivo dado en términos de comprensión contiene elementos de intencionalidad y empatía, ya que los estudios de caso cualitativos no se enfocan en la identificación de la relación causa – efecto, sino en la comprensión, como una descripción densa y de cierta manera empática de la experiencia humana respecto a un suceso en particular. De ahí que Stake (1998) recomienda abordar los programas desde “su particularidad, su situacionalidad y su contexto político” (p.44). De este modo en la presente investigación con el fin de comprender holísticamente el programa Red Unidos, además de la observación y análisis documental, se recurrió a la entrevista de informantes clave para que brindaran su opinión y relataran sus experiencias en relación al tema estudiado. Por lo tanto, se puede considerar que la materia prima son los datos que fueron narrativas verbales y escritas, dirigidos a “documentar una experiencia o evento en profundidad o entender un fenómeno desde la perspectiva de quienes lo vivieron” (Sampieri et al., 2010b, p.18). Por lo tanto, la presente investigación es un estudio de caso de una sola unidad de análisis, lo que le confiere un carácter holístico que hace que el caso deba “ser evaluado de manera completa y profunda, de acuerdo con el planteamiento del problema” (Sampieri et al., 2010 p.11). Así mismo, esta investigación es metodológicamente flexible ya que “no está definido por un método específico, sino por su objeto de análisis” (Sampieri et al., p.2), en el cual se procurará la confiabilidad, tal como aconseja Sampieri, por medio del uso de diversas fuentes de información y de su respectiva triangulación de datos, así como del manejo sistemático de la evidencia en el desarrollo de la investigación. Técnicas para la recolección de datos Durante toda la investigación se buscó tal como recomienda Stake (2006) citado en Sampieri (2010b) la recolección de datos sobre “la naturaleza del caso, antecedentes históricos, ambiente físico, el contexto pertinente y los informantes potenciales” (Sampieri et al., 2010b, p.6). 8 Esta recolección de datos permitiría continuar con el procedimiento o esquema para el desarrollo del estudio de caso señalado por Sampieri et al. (2010). De esta manera la investigación comenzó a través de una técnica de revisión documental, lo que ayudó a comprender a nivel global la naturaleza de los programas de transferencia condicionada como instrumentos de la política social en la lucha contra la pobreza extrema surgidos después de la adopción de los lineamientos del post Consenso de Washington. Luego se realizó una inmersión con la cual se pretendió comprender mejor el contexto a estudiar; se hizo uso de la técnica de “observación cualitativa” que tiene entre otros tantos propósitos “explorar y describir ambientes, comunidades, subculturas y los aspectos de la vida social, analizando sus significados y a los actores que la generan” (Sampieri et al., 2010, p.399). La observación se dio durante el tiempo que se permaneció en el corregimiento (8 meses) de los cuales 6 meses se participó como parte operativa en la ejecución del proyecto piloto ABEJA del Hospital san Rafael de Pacho Cundinamarca. Esta inmersión se logró principalmente por observación cualitativa en el corregimiento de Pasuncha mediante visitas domiciliarias y participación con la comunidad, la cual se plasmó en diarios de campo y que adicionalmente sería complementada por técnicas de revisión documental enfocada a la información obtenida a través de encuestas y actas propias del proyecto ABEJA, del cual se pudo obtener información general para complementar la contextualización sobre el escenario del presente estudio de caso que está dado por las familias en condición de vulnerabilidad en el Corregimiento de Pasuncha. Esta información fue tratada de manera tal que no comprometiera la dignidad o privacidad de las personas involucradas, y constituyó una muestra cualitativa por oportunidad ya que no se dio en el marco de la presente investigación pero sirvió para la misma. Posteriormente se realizaron entrevistas estructuradas y semiestructuradas con las cuales se buscó “obtener perspectivas, experiencias y opiniones detalladas de los participantes en su propio lenguaje” (Sampieri et al., 2010, p.404). Estas perspectivas corresponden a informantes clave (funcionarios públicos y gestores relacionados directa o indirectamente con la ejecución local de Red Unidos). 9 Muestra y Criterios de Inclusión En congruencia con el desarrollo de un estudio de caso cualitativo, se buscó información que permitiera documentar a profundidad el objeto de análisis desde el punto de vista de quienes lo experimentaron. De ahí que la materia prima de los datos que se desarrolló en esta investigación estuvo constituido por las narrativas verbales y escritas (Sampieri et al., 2010b). En este orden de ideas, se optó por un muestreo de caso tipo “en el que el objetivo es la riqueza, profundidad y calidad de la información, no la cantidad ni la estandarización” (Sampieri et al., 2010, p.387) que a su vez permitió un muestreo de avalancha o bola de nieve a través del cual se pidió a los informantes que recomendaran a posibles participantes. Este proceso introdujo a siete informantes clave. El criterio de inclusión fue captar la información proveniente funcionarios públicos o contratistas que hubieran tenido experiencia en la implementación de proyectos, programas o instituciones relacionadas con Red Unidos en el corregimiento de Pasuncha de Pacho Cundinamarca. En lo que respecta a la información sobre el escenario del estudio de caso, esta fue obtenida por observación y por revisión documental sobre la información captada bajo la ejecución del proyecto ABEJA del Hospital San Rafael de Pacho Cundinamarca, proyecto del que se formó parte en su ejecución, realizando labores operativas en el corregimiento de Pasuncha en segundo semestre del 2015. La información obtenida facilitó acceder tanto a datos cualitativos como cuantitativos de las familias del corregimiento para poder contextualizar el estudio de caso. De esta forma los datos se obtuvieron por motivos ajenos a la investigación, pero sirvieron oportunamente cuando se necesitaban, por lo tanto se considera una muestra cualitativa por oportunidad, la cual provee datos que aunque no reflejan necesariamente un análisis relativo a las acciones de Red Unidos, sirvió de manera complementaria para el desarrollo del estudio de caso, ya que permite describir el contexto de las familias habitantes del corregimiento en mención. El criterio de inclusión fue dirigido a familias habitantes del corregimiento Pasuncha con menores en edad escolar en su núcleo familiar. 10 CAPÍTULO 1 Esquema de análisis de las políticas públicas 1.1 Definición de política pública Para empezar es preciso señalar que el concepto de política pública es consecuencia de un proceso de análisis con el cual se ha buscado comprender la relación entre Estado y sociedad marcados con el devenir de la historia. De manera que se puede encontrar siguiendo a Noel Roth Deubel (2002) nociones del concepto como “Un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática” (Velásquez, 2009, p. 156) o dicho de otra manera, como “un conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables” (Vargas Velásquez 1999, citado en Roth 2002, p. 26). Es por ello que Roth dice que al hablar de política pública, necesariamente se está refiriendo a la existencia de: Un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática (2002, p. 27). Conviene sin embargo advertir, siguiendo lo expuesto por este autor, que la definición de política pública tiene dificultades semánticas en el idioma español, dentro de ellas se destaca la conjugación de tres conceptos diferentes en el idioma inglés: Polity, politics y policy. Polity como el gobierno de las sociedades del hombre; Politics entendida como la actividad de la organización y la lucha por el poder; y por último 11 Policy, como la designación de los propósitos y programas de las autoridades públicas. Teniendo en cuenta lo anterior, dentro de la presente investigación se interpretará a la política bajo el concepto de policy ya que este permite comprender la política en el contexto del proceso que busca intervenir en las situaciones definidas como problemáticas (Roth, 2002; Velásquez, 2009). 1.2 Elementos de la política pública Tal como se expuso anteriormente el concepto de política pública es subjetivo. Para Santibáñez, Barra y Ortiz los elementos de políticas públicas son los problemas públicos, la información, la ideología, y la autoridad (sf, p. 11-13).Por su parte Roth (2002) basándose en autores que cita como Dubnick (1983), Müller y Surel (1998), Salazar (1999) y Vargas y Velázquez (1999) considera que hay cuatro elementos centrales que permiten identificar la existencia de una política pública, los cuales serían: la implicación del gobierno, la percepción de problemas, la definiciones del objetivo, y el proceso. 1.3 Análisis de políticas públicas En el análisis de políticas públicas, el autor mencionado expone que su análisis en términos generales se puede considerar como aquel que “consiste en examinar una serie de objetivos, de medios y de acciones definidos por el Estado para transformar parcial o totalmente la sociedad así como sus resultados y efectos” (Roth, 2002, p.27). Por consiguiente, desde la perspectiva de Mény y Thoening a pesar que se advierte que su análisis no se debe reducir como si se tratara de a una organización cualquiera, consideran que se puede analizar al Estado y sus instituciones como organizaciones por medio de las cuales los funcionarios públicos ya sean de elección popular o administrativos “persiguen metas que no son exclusivamente respuestas a demandas sociales y, a la vez, como configuraciones de organizaciones y de acciones que estructuran, moldean e influyen tanto en procesos económicos como en las clases o grupos de interés” (Mény y Thoening, 1992, citado en Roth, 2002, p.18-19). De modo que se comprende que el objeto de estudio de las políticas públicas estaría compuesto por 12 “Los objetivos colectivos que el Estado considera como deseables o necesarios […] Los medios y acciones procesadas, total o parcialmente, por una institución u organización gubernamental […] Los resultados de estas acciones, incluyendo tanto las consecuencias deseadas como imprevistas” (Roth, 2002, p. 27). De ahí que se pueda considerar las políticas públicas como “programas de acciones, representan la realización concreta de decisiones, el medio usado por un actor en particular llamado Estado, en su voluntad de modificar comportamientos mediante el cambio de reglas de juego operantes hasta entonces” (Roth, 2002, p.19). Por consiguiente, a través del análisis de los procesos políticos que legitiman y concretan la orientación de políticas públicas se da la oportunidad de comprender tanto al tipo de Estado que es, su proceso de evolución, así como a su relación con la sociedad civil. Aunque en dicho análisis es oportuno considerar tal como señala Friedberg que “el sistema político y el Estado corresponden a un conjunto de sistemas de acción parciales y entrecruzados cuyas características no existen a priori, más son temas de investigación” (Friedberg, 1993, citado en Roth, 2002, p.19). Teniendo en cuenta que las teorías por sí solas no son suficientes para realizar dicho análisis, es necesario considerar adicionalmente otros instrumentos a modo de “caja de herramientas” dentro de la cual puede encontrar conceptos y modelos que sirven para descomponer y clasificar las actividades públicas en elementos analíticos susceptibles de ser recolectados, organizados y clasificados en datos específicos al objeto de estudio (Roth, 2002). Roth expone que el análisis se puede complementar por medio de: las tipologías, los instrumentos de intervención del Estado, los programas de políticas públicas y el ciclo de la política o policy cycle, entendiendo que el uso de estos instrumentos o herramientas de análisis se puede hacer de manera complementaria. Roth aclara que si bien el ciclo de políticas públicas ha sido reconocido como un modelo de análisis oportuno, varios autores enfatizan que su utilidad se da más en términos de marco, puesto que aunque permite entender la política pública en una serie de etapas o fases, su desarrollo no se da de manera fija y lineal. Por ello el modelo de ciclo de políticas públicas, permite en teoría, la descomposición y la identificación de un 13 objeto de análisis, pese a que este proceso “puede iniciarse en cualquiera de estas fases, invertir u obviar su orden” (Roth, 2002, p.51). Por lo tanto, en el ciclo de políticas públicas inicialmente se puede encontrar “la construcción del problema social como problema que necesita intervención pública de una parte y su inscripción en la agenda política” (p.57), a la cual le sigue la formulación que es “el reconocimiento de la necesidad de una intervención pública [generalmente traducida] a leyes y reglamentos. Esta institucionalización se realiza a través de un proceso que tiende a legitimar tanto a la formulación dada al problema como a sus portavoces” (p.59). Con la formulación de la política pública se busca “clarificar cuales son los fines o metas de la política a diseñar, para luego precisar sus objetivos concretos [y determinar con ello] los efectos esperados y los indicadores” (Roth, 2002, pp.77-78). Esta aparente precisión en la planeación puede ser “una meta ilusoria” que justamente puede llegar a quedar en evidencia en su proceso de implementación de las actividades, que posteriormente, en la fase de evaluación, los gobiernos e instituciones buscan fundamentar su legitimidad con base los resultados de dichas acciones (Roth, 2002). De ahí que fase de implementación sea considerada por algunos autores, como “la determinante definitiva del resultado” (Pressman y Widavsky, 1998 citados en Roth, 2002, p.107). Parafraseando a Roth se entiende que la ejecución de una política o de una norma implica una continua interpretación que depende de los actores, del grado de abstracción de la norma y del contexto en la cual se dé, donde la norma viene a plasmar las diversas interacciones que se dan entre decisores, ejecutores, y destinatarios; esta interacción se daría como consecuencia de las estrategias por persuadir e imponer su propia interpretación, la cual dependerá a su vez de las interacciones entre los servidores públicos, los actores paraestatales (sociedad civil) y los destinatarios. De esta manera Roth infiere que “la interpretación continua, iterativa, de las actividades y contenidos de la implementación hace de esta un proceso que se adapta al contexto” (Roth, 2002, pp. 53-54). 14 1.4 Implementación, gobernanza y su análisis desde los instrumentos La constante readaptación mediante la cual se plasman las políticas públicas se relaciona a la denominada fase de implementación, de la cual se puede decir que es un proceso de continuo ajuste ante el surgimiento de aquellas fallas o vacíos en la ejecución respecto a las decisiones políticas iniciales, conocidos también como implementation gap. Tal como señala Roth (2002) siguiendo a Mény y Thoening (1992), “la fase de implementación de una política pública es durante la cual se generan actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o de discursos” (p.109). Algunos de los autores que Roth menciona para comprender el proceso de implementación se encuentran Sabatier y Mazmanian (1979) con un enfoque de gestión pública, desde el cual se señalaría la importancia de factores materiales, es decir objetivos y diseño, como contextos y recursos para hacer eficaz y eficiente su implementación (Roth, 2002, p. 114- 119); Mayntz con el enfoque contingente, resaltaría la falta de interés de los diseñadores de políticas públicas, en el cual Roth citando a Weber, expone que existe un predominio de comportamientos y criterio de decisión basada en valores y no con racionalidad dirigida a los fines (2002, p. 121); a su vez, visiones de implementación como proceso y aprendizaje se sustentaría en la reinterpretación de resultados (Pressman y Wilddavsky , 1998; Lane , 1995 citados en Roth, 2002); en tanto el enfoque como ambigüedad y simbolismo consideraría que es la ambigüedad lo que permite la aprobación de la política ya que ayuda a su consenso ante un problema complejo que no cuenta con estrategias claras para su resolución (Roth, 2002); igualmente Eldeman interpretaría la implementación de la política como simbólica, en la cual resaltaría su importancia como “espectáculo y la construcción del escenario” (Eldeman, 1991 citado en Roth, 2002, p.126). Esta fase se puede comprender tradicionalmente desde dos categorías dadas en función de cómo este dirigida su realización, bien sea de arriba hacia abajo o Top Down, o de abajo hacia arriba conocida también como Bottom Up. El enfoque Top Down, se caracteriza por una visión legalista acompañado por factores de tipo de político, que a su vez está enmarcado por el contexto socioeconómico, la magnitud del cambio, los recursos 15 financieros, grupos mediáticos y de presión, apoyo de las autoridades, la percepción, los objetivos, entre otras variables, dirigido a analizar el cumplimiento de las metas trazadas. Por su parte, el enfoque de abajo hacia arriba o Bottom Up, comprende las dinámicas propias generadas en la base de la sociedad, donde actúan los street-level bureaucrats o funcionarios públicos de servicio directo al ciudadano, por lo cual su análisis se enfoca entre los ciudadanos y los funcionarios más próximos a estos, estando enfocado a comprender cómo se afecta el comportamiento político y necesidades propias de este nivel, las interacciones, el conflicto y el empoderamiento. Este enfoque critica el carácter jerarquizado del modelo Top Down, no obstante el modelo abajo hacia arriba también es cuestionado debido a que “ha enfatizado demasiado en la habilidad de los burócratas de campo para frustrar las metas de los diseñadores de política, sin tener en cuenta que estos burócratas no son agentes libres por completo” (Torres y Santander, 2013, p.119). En este sentido, Roth concluye que no existe un enfoque que sea más preciso que otro y que “el desafío que presenta el análisis de los proceso de implementación, tanto para sus actores como para los analistas, obliga a concebirlo de una manera amplia, flexible y multidimensional” (Roth, 2002, p.127). Esta visión de Roth respecto a la complejidad del proceso de implementación es congruente con el proceso de descentralización y privatización que comenzó al final del siglo XX, ya que se generaría la incorporación de nuevos actores no estatales e instancias de poder local y regional, generando que las visiones Top Dow y Bottom Up fueran comprendidas desde el lente integrador del concepto de Governance, lo que implica la necesidad de entender los efectos y las regulaciones de estas interacciones que configuran un determinado modelo de gobernanza, ya que plasma los esfuerzos de intervención de todos los actores en la acción de gobernar. La gobernanza según Natera (2005) es un concepto que se refiere a “las estructuras y procesos mediante los cuales los actores políticos y sociales llevan a cabo prácticas de intercambio, coordinación, control y adopción de decisiones en los sistemas democráticos” (p.759). Este concepto se utiliza para referirse a la multidimensionalidad 16 del gobierno en acción que viene a ser concerniente a lo que Pierre y Peters (2000) llamarían como el descentramiento estatal del poder con desplazamiento hacia arriba, tal como la creación de organismos supranacionales, o bloques de integración regional; hacia abajo, siendo plasmado en la descentralización hacia gobiernos locales; y hacia afuera con la integración de actores no-estatales en los procesos políticos, tal como ONG y empresas privadas. De esta manera, el concepto de gobernanza permite comprender cómo en el proceso de formulación e implementación de políticas públicas inciden diferentes actores sociales y económicos, permitiendo comprender los múltiples niveles de acción de los procesos políticos (Hupe y Hill, 2006). Se puede inferir que la implementación en relación a la gobernanza hace referencia a estilos de gobernar tomando en cuenta los mecanismo de gobierno que “crean estructuras que son resultado de la interacción de una multitud de actores sociales y políticos dotados de cierta autoridad y que se influyen mutuamente “(Roth, 2002, p.112). Dependiendo de los modos de gobernanza se hallará ciertas preferencias por el diseño y elección de instrumentos de intervención. Esta relación nos lleva a comprender la importancia del análisis desde los instrumentos, ya que estos reflejan la acción pública respecto al aspecto de su configuración regulatoria y de poder en relación a un régimen político. Así mismo, para Lascoumes y LeGalès el análisis desde los instrumentos implica interpretarlos como un conjunto de instituciones y procedimientos que pretenden condicionar el comportamiento de los actores; permiten una determinada representación de los problemas, a la vez que organiza la relaciones sociales entre gobernante y gobernados privilegiando actores e intereses sobre otros, por lo que se crea tensión en las relaciones de poder, de modo que a veces pueden generar efectos inesperados independientemente de sus objetivos declarados inicialmente (2007). Por lo tanto, el análisis de políticas públicas se puede abordar desde sus instrumentos que a su vez son interpretados siguiendo una gran variedad de tipologías que pretenden ofrecer la clasificación más precisa para la determinación de un instrumento. Sin embargo existe una visión que rechaza la idea de elegir un solo instrumento, en su lugar propone que se considere a un conjunto de ellos. Esta 17 perspectiva correspondería a la reinterpretación que haría Howlett al modelo NATO de Christopher Hood de 1986, el cual supone un modelo a través del cual se puede estudiar cómo los gobiernos detectan e implementan acciones por medio de cuatro recursos básicos, la nodalidad, la autoridad, el tesoro y la organización. Según la visión de Howlett, el diseño de la política pública es el resultado de una relación anidada entre diferentes niveles macro (con la definición de los objetivos de política abstractas y procesos de implementación generales), meso (los medios para la implementación de la política) y micro (la calibración de los instrumentos), que se encuentra incrustado en un amplio marco de los modos de gobernanza y lógicas régimen político (Howlett, Kim y Weaver, 2005; Howlett, 2014). Según esta perspectiva, los gobiernos constantemente buscarían legitimarse en relación a un modo de gobernanza, que sería plasmada en los elementos o valores dentro del discurso de la formulación de una política pública, así mismo estos se cristalizarían en la implementación como producto de las preferencias de dicha política hacía unos determinados instrumentos destinados tanto a detectar como a crear efectos en la búsqueda de la consecución de los objetivos planteados, actuando en dimensiones sustantivas, y de esta manera incidiendo en el comportamiento de quienes llevan a cabo la ejecución de las políticas públicas, y operativas. 1.5 Programas de política pública y complejidad social Para Roth (2002) las políticas públicas se pueden considerar como “programas de acciones” con los cuales se representaría tanto la realización de decisiones como el medio usado por el actor estatal para cambiar las reglas con el objetivo de modificar comportamientos. De esta manera se entiende por programa de políticas públicas como “un instrumentos que tiene la ambición de coordinar e integrar una política pública determinada en un nivel macro o metapolítico […] un conjunto de políticas coherentes entre sí y que se refieren a una problemática en particular” (2002, pp.46-47). Adicionalmente, Roth expondría que un programa de política pública comprende 18 “la definición de metas, de las estrategias y de las tácticas, los análisis prospectivos y retrospectivos […] la coordinación de las diferentes medidas necesarias, las medidas de implementación y los mecanismos de evaluación” (Cetel, 2000 citado en Roth, 2002, p.47). Parafraseando a este autor, se podría clasificar los programas en tres diferentes concepciones del derecho correspondiente a las formas históricas del Estado: Los programas condicionales, de la época del Estado liberal clásico en el cual los problemas eran abordados mediante la represión y la fuerza; los programas finalizados, de los Estados intervencionistas o de bienestar, basado en la regulación social con el dinero como instrumento; y los programas relacionales, que corresponden a la contemporánea visión del Estado, en el que se encuentra en un complejo contexto que le genera la interacción entre las distintas esferas sociales, que tiene como principal herramienta a la formación (2002, pp. 47-48) No obstante, Roth aclara que las problemáticas sociales que vive la sociedad conllevan a que esta relación no se dé estrictamente de esta manera, y que dicha complejización social haya hecho emerger nuevamente “los programas políticos <> propios del Estado intervencionista o de bienestar, es decir, la emergencia de políticas que aspiran a alcanzar objetivos sociales y económicos determinados, con el apoyo de un derecho finalizado articulante de medio y objetivos” (Roth, 2002, p.47). 1.6 El neo institucionalismo Los enfoques teóricos sirven en el análisis de políticas públicas puesto que se constituyen como un ángulo de análisis según el interés y objeto de estudio. Conforme al interés de la presente investigación, se optará por el enfoque teórico del neoinstitucionalismo, ya que ante la necesidad de comprender los fenómenos políticos, el neoinstitucionalismo se enfoca en analizar la naturaleza de las instituciones contemplando la interdependencia entre estas y los actores; tratando de explicar las condiciones de producción y evolución de las instituciones y de cómo estas inciden en las dinámicas sociales al configurarse través de los instrumentos de políticas públicas. Se debe agregar, que dentro del neoinstitucionalismo se pueden encontrar diferentes 19 variantes. Una tipificación del neoinstitucionalismo ampliamente reconocida es la propuesta por Hall y Taylor (1996) mediante la cual se considera que este enfoque teórico está conformado por tres vertientes: el neoinstitucionalismo económico, el neoinstitucionalismo histórico y el neoinstitucionalismo sociológico. Esta última vertiente del institucionalismo, resulta especialmente adecuada para la presente investigación ya que resalta la importancia de los procesos de socialización de las instituciones. 1.6.1 El neo institucionalismo sociológico El neoinstitucionalismo sociológico conforma dentro del moderno enfoque institucional una perspectiva que parte, al igual que en las otras vertientes, de destacar la centralidad y el papel de las instituciones, pero haciendo “hincapié en los proceso de socialización, pues es a partir de este último que los ciudadanos conforman sus patrones, valores y marcos de referencia” (Rivas, 2003, p.40). Teniendo en cuenta al neoinstitucionalismo sociológico desde las visiones de DiMaggio y Powell (1991, 1999b) y March y Olsen (1984), este enfoque permite interpretar no solamente el proceso de difusión de prácticas de los Programas de Transferencia Condicionada (PTC) como producto de las presiones de su entorno y el protagonismo de los organismos internacionales, sino su naturaleza misma como instrumento portador de valores congruentes con modelos de gobernanza, bajo el cual los actores enraizados en dichas estructuras moldean sus creencias y preferencias a través de la lógica de lo adecuado (March y Olsen, 1984). De esta manera, se puede entender por institución tanto un referencial cultural y cognitivo (DiMaggio y Powell, 1999b, 1991), como normativo (March y Olsen, 1984). Tanto DiMaggio y Powell como March y Olsen consideran que las instituciones tienen su función simplificadora para la toma de elecciones por parte de los actores o individuos, en la medida que ofrecen un sistema de valores, premisas y normas inscritas formalmente e informalmente como convenciones sociales, símbolos, ritos, costumbres que sirven para 20 poder tener referencias de lo adecuado ante las limitaciones que tienen para procesar toda la información e interactuar funcionalmente en la sociedad. Lo anterior refleja la búsqueda por evitar la incertidumbre, lo cual se da por la naturaleza misma del ser humano causada por la necesidad de superar o evitar la angustia, por lo que genera la creación de rutinas (Giddens, 2006) las cuales sirven a su vez para el sostenimiento de la estructura social (DiMaggio y Powell, 1991), ya que estas generarían orden en una organización minimizando dicha incertidumbre. La capacidad para difundir los efectos institucionales de un conjunto organizaciones que constituyen una determinada área institucional o campo organizativo estaría dado por tres mecanismos: el Isomorfismo coercitivo: como producto de la persuasión de presiones formales y/o informales; el Isomorfismo normativo: como producto de presiones que se dan en el marco de la socialización de la información; y el isomorfismo mimético: el cual ante contextos de incertidumbre, opta por la imitación y adaptación que son percibidos como adecuados y exitosos en cuanto a que logra proyectar mayor legitimidad; (DiMaggio y Powell, 1999b, p.109). De esta manera, la búsqueda de la legitimidad se vuelve una dinámica común entre las organizaciones de un mismo campo provocando la adopción generalizada de estructuras homogéneas. Lo anterior se explica a causa de los incentivos y castigos que hay como consecuencia por estar de acuerdo a los modelos o estándares, o por el contrario por alejarse de ellos. Al aceptar estas presiones las organizaciones entran en un proceso isomorfo de institucionalización que implica reducir incertidumbres y validar su legitimidad, existiendo de fondo la necesidad de aceptación o el intento por imitar los éxitos de otras organizaciones. En conclusión, la legitimidad vendría a ser avalada desde el campo organizacional en el cual se encuentre, entendiendo a estos campos como aquellas organizaciones que en su conjunto constituyen un área de la vida institucional (DiMaggio y Powell, 1999b), y que tiene como efecto que “la burocratización y otras formas de cambio organizacional ocurren como resultado de procesos que hacen a las organizaciones más similares, aunque no necesariamente más eficientes” (1999b, pp.104- 105). 21 Hay que mencionar, que el concepto de cambio se relaciona con una evolución lenta, es decir que implica que quedan remanentes en las instituciones. Es necesario aclarar que para DiMaggio y Powell (1991) las instituciones además de restricciones “son primero y –sobretodo- productos de la acción humana [donde], las reglas son típicamente construidas por un proceso de conflicto y competencia” (p.15), lo que implica una contradicción institucional, la cual sería el génesis del cambio o transformación, implicando que quedan remanentes en las instituciones, ya que justamente las instituciones se caracterizan por mantenerse y no ser susceptibles de cambio, lo que desde una perspectiva histórica del institucionalismo sería denominado como Path dependence. Según DiMaggio y Powell (1991) citando a Fiedland y Alford, la sociedad “Comprende varios órdenes institucionales diferentes, cada uno con una lógica central” que constituyen sus fundamentos organizacionales. De modo que para estos expertos la política trata “la relación apropiada entre instituciones, y con la pregunta sobre bajo qué lógica deberían ser reguladas diferentes actividades, y a cuales personas se aplican” (DiMaggio y Powell, 1991, p.15). En este orden de ideas, la adquisición y mantenimiento del poder dentro de los campos organizacionales, requiere formas de dominación bien sea a través visiones compartidas del mundo o por el uso de fuerza coercitiva que ejerza las organizaciones dominantes, por lo cual se concluye que “el poder y los intereses modelan la evolución de los campos organizacionales” (DiMaggio y Powell, 1991, p.16). Según estos autores, la centralización de los recursos dentro de un campo causa directamente la homogenización, poniendo a las organizaciones bajo presiones. Esto explicaría cómo la centralización de los recursos financieros y la influencia desde organismos financieros internacionales, ha venido generando un marco conceptual respecto a las políticas sociales y los programas de lucha contra la pobreza. Se debe agregar que desde este enfoque teórico, el punto no es discernir si las instituciones son eficientes, sino llegar a explicaciones sólidas de cómo las instituciones incorporan las experiencias históricas en sus reglas y lógicas organizativas (DiMaggio y Powell, 1999, p 74 -75). Por ello, si bien Powell y DiMaggio (1999 b) hacen especial referencia a las instituciones desde una perspectiva cultural, comparten con March y 22 Olsen (1984) la importancia de los procesos de socialización, en los cuales además se puede encontrar el argumento de la lógica de lo adecuado, por el cual “el individuo [debe] identificar quién es dentro de la organización [y además] debe decidir qué acciones son apropiadas para su rol” (March y Olsen, 1997, p.12). Esta lógica de lo apropiado es según March y Olsen representado en las normas y en cómo los diferentes actores e individuos, lejos de lograr optimizar los resultados, tratan de encontrar una solución que les permita resultados aceptables (March y Olsen, 1997). En síntesis, las reglas y las tradiciones institucionales son el resultado de un proceso social de construcción de la realidad, es decir, un proceso cultural que sirve para interpretar el mundo que los rodea, hasta que esta se convierte en una “verdad” indiscutible (DiMaggio y Powell, 1991).En este sentido el orden existe gracias a “los sistemas compartidos de reglas que a la vez limitan la tendencia y la capacidad de los actores para optimizar, y privilegian algunos grupos cuyos intereses son asegurados por las sanciones y recompensas prevalecientes” (DiMaggio y Powell, 1999, p. 45). De manera semejante, para March y Olsen (1984) “la democracia política no sólo depende de condiciones económicas y sociales sino también del diseño de las instituciones políticas” (p.738) donde los actores con poder resolutivo van definiendo sus preferencias y adoptando soluciones guiados por modelos preexistentes, que en medio de ambigüedades eligen bajo criterios de lo que consideran adecuado (March y Olsen, 1984). Tal como lo dice Guillermo Fontaine acerca de la lógica de lo adecuado, “es constitutiva de la vida social, pues deja sentadas las reglas que permiten a una comunidad política estabilizarse en el tiempo, con base en creencias, valores e ideas. Al reproducir estas reglas, las organizaciones estabilizan las relaciones sociales” (2015, p.21). 1.2 La Política social como política pública focalizada. Hablar de política social en el siglo XXI es entrar a una reflexión sobre la percepción y configuración de la responsabilidad estatal ante el escenario heredado de la política que condujo a la crisis de 1982 en Latinoamérica y con ella de los lineamientos 23 del Consenso de Washington. Sin embargo el reconocimiento y relevancia de la política social no vendría retomarse nuevamente sino hasta el post Consenso de Washington, pues en su primera versión marcó su posición contraria al denominado Estado de Bienestar, lo cual significó formular e instaurar un modelo desde una perspectiva neoliberal para la política social, donde estaría enfocada en tratar la población más pobre dentro de los pobres. Por ello, las políticas sociales continúan reflejando el papel restringido del Estado, al posibilitar su acción por medio de las políticas sociales, sólo como última instancia con criterios de focalización; así las estrategias de reducción de la pobreza bajo una política social focalizada, se trata de una acción del Estado donde de se establece un criterio de selección, se clasifica y se da seguimiento a una población considerada como en un estado extremadamente vulnerable. La focalización consiste en concentrar el gasto social en la población que se determine en mayor grado de pobreza. Esta estrategia suponía una solución al reto de conciliar la necesidad de paliar los efectos sociales generados de la implementación de la adopción de las medidas dadas bajo la primera versión de Consenso de Washington y no obstante poder continuar con la reducción del gasto público para equilibrar el presupuesto fiscal de los países latinoamericanos, que condujeron, tal como lo expone Ocampo (2008), a cimentar tres instrumentos básicos: la focalización, participación privada apoyada con subsidios a la demanda, y la descentralización. En el caso de la focalización implicó la búsqueda entre la racionalización del gasto público y el objetivo de atender a los sectores más pobres por medio de una efectiva política social, por lo cual se diseñaron sistemas de identificación de beneficiarios. A esta triada de instrumentos básicos, les sería agregado programas orientados a las poblaciones vulnerables, como lo fueron los diferentes fondos de emergencia social. Los instrumentos de la focalización lograron su desarrollo con la evolución que tuvieron como mecanismos de emergencia social, instrumento que fue complementario a la universalización de los servicios educativos y que se configuraron finalmente como programas de subsidio condicionadas a los sectores más pobres. Estos instrumentos contienen la herencia de tres tipos de esquemas de política social correspondientes a tres 24 modelos de Estado de bienestar: de tipo universalista y público que se refleja con grados diferentes de descentralización, sobre todo en el acceso a educación primaria y secundaria; otro con un esquema segmentado fruto de la influencia del neo corporativismo y que influyó sobre el sistema de seguridad social, y un tercer esquema es el que ha encarnado los programas de subsidio condicionado, bajo un esquema integrado por diversas políticas donde confluyen nuevas y de anteriores gobiernos pero caracterizadas por su estricta focalización (Ocampo, 2008). De manera semejante, Sarmiento (1998) tipificaría las políticas sociales después de la crisis de 1982, en descentralizadas, asistencialistas y focalizadas, donde esta última significaba la distinción entre pobre y pobres extremos los cuales se caracterizarían por ser altamente vulnerables al cambio económico de las políticas neoliberales; la focalización funciona bajo la lógica que sí el gasto social se concentra, se evita la malversación de los recursos, ya que disuadiría comportamientos oportunistas por parte de sectores que no requerirían la ayuda por parte del Estado. La diferencia de las políticas focalizadas respecto a las políticas universales consistiría en que se formulan teniendo unos criterios específicos de su población objetivo que servirá para discernir dentro de las poblaciones pobres, aquellos con peores condiciones de calidad de vida. El concepto de focalización manejado a través de los PTC se encuentra en cuanto implícitamente se considera que la inversión social óptima se obtiene por medio de la concentración de los recursos disponibles en población caracterizada por sus condiciones de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad. De ahí que según Rodríguez (2011) los PTC se pueden considerar como programas focalizados porque contiene características como excluir de la posibilidad de acceso al beneficio a quienes no cumplen con las características y requisitos previamente establecidos por los PTC. En este sentido los PTC son programas focalizados que se implementan sobre una amplia población vulnerable y pobre. 25 CAPÍTULO 2 Origen de los Programas de Transferencia Condicionada (PTC) El Estado a través de las políticas públicas de corte social se orienta a garantizar un piso básico de bienestar plasmado en la calidad de vida de sus habitantes. Esto se ha de lograr cuando se genere condiciones de equidad social que responden a los derechos que tienen como ciudadanos. En este sentido, los análisis de los Programas de Transferencia Condicionada (PTC) como instrumentos para la lucha contra la pobreza implican la necesidad de comprenderlos desde la naturaleza misma de las políticas sociales en relación a los marcos conceptuales, visiones distintas sobre el papel del Estado, el mercado, la comunidad, las familias y los individuos en la generación y garantía de niveles mínimos de bienestar a nivel individual y colectivo (Maldonado y Palma, 2013, p. 51). 2.1. Evolución de los programas de Transferencia Condicionada Antecedentes Considerando brevemente parte de la historia que dio lugar a los Programas de Transferencia Condicionada (PTC), se puede establecer como antecedente más cercano, los programas de reforma dados en el marco de Consenso de Washington, luego de la crisis financiera en los países de la región en la década del 80’s. Esta crisis tendría lugar luego de las fallas que se adjudicaron a la gestión pública basada en el Estado de Bienestar y que vino a plasmarse en la deuda externa en los países de la región, producto del entusiasmo de sus gobiernos ante la liquidez del sistema financiero internacional en la década de los 70’s. Las condiciones de déficit fiscal de los países de América Latina, junto con la introducción de nuevas tecnologías en el sistema productivo y las crecientes críticas al modelo de gestión pública del Estado de Bienestar, impulsó un cambio de paradigma en 26 la gestión pública, pasando en términos de política social del universalismo a la focalización de la inversión social, por lo que se introduciría una serie de programas de reforma estructural, que tomarían por directriz, la eficiencia de mercado y la libertad de los individuos para perseguir sus intereses. Esto último se vería profundizado debido a que los sistemas democráticos habían logrado implantarse en América Latina, debiendo acoplarse a la implementación de políticas de ajuste con orientación neoliberal. El universalismo del Estado de Bienestar, sería reemplazado por la focalización, y la descentralización que se manifestaría también con la introducción de actores privados. Estas serían las bases sobre las que se desarrollaría la política social para cumplir con los objetivos en términos de eficiencia y disciplina fiscal, propuestos por el ajuste estructural del gasto público que giraría en torno de garantizar el pago de la deuda externa. Bajo esta nueva gestión, se instaba a la reducción de papel del Estado, esto significó para la política social, adquirir una función meramente paliativa y asistencial encauzada a los más pobres. En este contexto, surgirían como propuesta en la reducción de la pobreza, las Redes Mínimas de Protección Social (RMPS), que también serían conocidas como Fondos de Fondos de Inversión Social (FIS) en Bolivia, Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS) de Chile, programas de acción social (PAS), en Costa Rica y México y Fondos de Emergencia Social (FES) en Argentina, Bolivia, Colombia, el Salvador, Perú y Uruguay (Munchmeyer, 2013, p.90) los cuales reflejarían justamente el cambio, pasando de un enfoque universalista a uno dado en términos de acción compensatoria, mitigadora y focalizada de la pobreza en los sistemas de protección social. Posteriormente, la creciente vulnerabilidad dentro de las poblaciones pobres y el aumento de las brechas de desigualdad como consecuencia de las políticas de ajuste estructural influenciada por la ideología liberal, mostrarían que a pesar que en América latina la pobreza y la indigencia había disminuido entre 1990 y 1997, se habían elevado nuevamente para 1999 a cerca de 220 millones de personas en situación de pobreza y 100 millones en indigencia (Ocampo, 2000 citado en CEPAL, 2001, p.57), dejando en evidencia que los sistemas de seguridad social no tenían la capacidad para responder 27 eficientemente ante problemas como la creciente inestabilidad del empleo, de los salarios y/o coletazos internacionales como la causada por la crisis asiática en 1997. Las dificultades de los gobiernos en América Latina para mejorar las condiciones de vida de sus habitantes acrecentaron el descontento en la opinión pública, lo que significaba una potencial crisis de legitimidad para los gobiernos y del modelo económico implementado. Para Francis Fukuyama, el problema con el Consenso de Washington en el riesgo de deslegitimación del proceso de reformas estaba relacionado con la privatización de los activos estatales al haber sido realizada por organismos estatales corruptos (2003). Por su parte Burki y Perry del Banco Mundial, expusieron que las dificultades para generar una correlación positiva entre crecimiento y desarrollo social en los países latinoamericanos, se debía a la desigualdad en la distribución de bienes y capital humano que generaba un círculo vicioso de desigualdades, por lo que debía darse cobertura a pobres transitorios bajo programas focalizados (Burki y Perry, 1998). Estas y otras perspectivas similares se manejaría desde organismos internacionales, lo que llevaría a la generación del el post Consenso de Washington, bajo el cual se favorecía un rediseño institucional donde el Estado continuaría su rol “reducido”, pero siguiendo un nuevo marco donde la política social tendría un papel clave. En este contexto se vendría a conocer la visión con la dada por el Desarrollo Humano y su índice de Desarrollo Humano (IDH), influenciado por el enfoque de capacidades de Amartya Sen (D’mico, 2015, p. 241) la cual a partir de la Cumbre Mundial en Copenhague sobre el Desarrollo Social en 1995, el PNUD, expondría la necesidad de trascender el criterio puramente monetario a una visión multidimensional en la medición de la pobreza, con el cual se establecía una nueva perspectiva sobre el bienestar y el papel de Estado para su garantía. En consecuencia, se generó una serie de programas piloto en América Latina, dentro de los que se destacan el programa PROGRESA de México y el conglomerado de programas que se vendrían a constituirse más tarde como Bolsa Familia en Brasil, e igualmente el programa Chile Solidario, los cuales se convirtieron en los modelos referenciales que serían adaptados en otros países. 28 En México, el programa PROGRESA renovaba estrategias respecto a focalización y otras deficiencias en los instrumentos empleados hasta entonces para combatir la pobreza, por medio de las complementariedades entre nutrición, salud y educación. En su proceso de creación e implementación estuvo involucrada la acción de tecnócratas que fueron fundamentales a la hora de lograr hacer de este programa un modelo de exportación para el resto de América Latina, al vincularse a organismos internacionales financieros. En el caso de Brasil, tras la dictadura militar, se implantó una definición de la asistencia social desde una concepción de derechos sociales y propuestas de complementación de rentas de ingreso mínimo universal vinculada a la educación, como estrategia para atacar la baja escolaridad que se configuraría finalmente bajo el programa Bolsa Familia (Cecchini y Martínez, 2011). Luego surgiría, Chile Solidario, una iniciativa en la lucha contra la pobreza, para lograr el empoderamiento de las familias mediante la articulación de los PTC en redes de protección social más amplias y la incorporación de diversos sectores (Villatoro, 2007). La vinculación y posterior influencia de los diseñadores y evaluares de PTC como fue el caso de PROGRESA creó un capital social propio del programa a través del cual incidió en un espectro más amplio, movilizando recursos e ideas que sirviera para institucionalizar a los PTC a nivel regional, permitiendo a su vez a los organismos financieros internacionales mantener a través de los procesos de formulación de estos programas, la influencia sobre los países acreedores. En general los organismos internacionales han servido en la generación de lineamientos, reconocimiento y creación de espacios de socialización de experiencias como por el financiamiento y suministro de información, tal como sucede con el mecanismo del Diálogo Regional de Política del BID, el Banco Mundial y la CEPAL, dentro de los cuales ha jugado un papel importante las comunidades epistémicas a través de la generación de plataformas para la discusión de expertos y de encuentro para hacedores de políticas nacionales. Estos programas a partir del año 2000, tuvieron un proceso de difusión, al considerarlos como modelos de programas adecuados para instrumentalizar la política para la superación de la pobreza, que adicionalmente se regirían por un nuevo marco y 29 compromisos propuestos por el Banco Mundial y la ONU respectivamente. Para el 2011, ya existían en operación en 18 países de la región y benefician a más de 25 millones de familias, un 19% de la población de América Latina y el Caribe (Cecchini y Madariga, 2011, p.7). Las nuevas directrices que influenciarían a los PTC del nuevo siglo serian el Marco del Manejo Social del Riesgo (MSR) y los compromisos adquiridos frente a los Objetivos de Desarrollo del milenio. En el caso del MSR, este surgió por la incapacidad de los modelos que se habían instaurado, como redes mínimas de protección social desde principios de la década de los 90, para dar solución a situaciones de riesgo por parte de los sectores más vulnerables de las sociedad; ello condujo a que el G7, en el año 2000 solicitara al Banco Mundial, formular “principios sociales” y “buenas prácticas de política social” lo que dio origen al Manejo Social del Riesgo (MSR), a través del cual se exaltaría la lógica de mercado a la vez que se reconocería el papel del Estado cuando existen fallas de mercado, representando por lo tanto este marco una utilidad “para guiar las autoridades en sus intentos por mejorar las condiciones sociales mínimas de las personas, incluido el suministro de la protección social en tiempos normales y en períodos de crisis y de tensiones” (Holzmann y Jørgensen, 2000, p.2). El Manejo Social del Riesgo implica la focalización de la asistencia hacia los sectores en extrema pobreza pero con la visualización de la protección social como intervención pública lo cual según sus autores, Holzmann y Jørgensen, ampliaba el marco de protección social “extendiéndolo más allá de la entrega estatal de instrumentos de manejo de riesgo y atrayendo la atención hacia prestaciones informales y de mercado y sobre su eficacia y repercusión en el desarrollo y el crecimiento” (Holzmann y Jørgensen, 2000, p.4). En consecuencia, las transformaciones que se impusieron a los sistemas de protección social, terminaría por configurarla como un conjunto de intervenciones, que si bien continúa con el enfoque en los sectores más pobres, haría énfasis en la coordinación interinstitucional con el fin de lograr abarcar la mayor parte de las múltiples dimensiones y expresiones de la pobreza (León, 2008), y con ello la integralidad en el enfoque de la intervención social, lo cual significa: 30 [i] Atender a la población destinataria en su triple condición de productora (empleo), consumidora (de bienes básicos) y usuaria de los servicios sociales del Estado.[ii] Combinar medidas de mediano y largo plazo, con acciones inmediatas que atiendan la urgencia social, sin olvidar las acciones de promoción. [iii] Enfrentar no sólo las manifestaciones (“consecuencias”) de la pobreza, sino también sus causas. [iv] Buscar sinergias entre sectores y programas (Cohen y Franco, 2006, citado en León, 2008, p.135) De esta forma, el sistema de protección social, como acción colectiva en búsqueda de disminuir el impacto de determinados riesgos tanto sobre el individuo como la sociedad, se agrupó en modalidades básicas de acción en asistencia social, el seguro social y seguridad social, con el fin de poder garantizar un grado o piso básico de bienestar que permita niveles de calidad de vida necesarios para el desarrollo de las personas mediante la vinculación y acceso a servicios sociales, en el cual el rol de los PTC es servir de puerta de entrada para los más pobres y vulnerables a estos Sistemas de Protección Social, al crear puentes efectivos de acceso a la oferta institucional para las familias en situación de pobreza extrema o vulnerabilidad, y de esta manera incidir en el proceso de empoderamiento. De la misma forma, como parte de la necesidad de reafirmar un consenso para defender los principios de la dignidad humana, la igualdad y la equidad, a través de la disminución de la pobreza extrema, los diferentes gobiernos a nivel mundial, plasmaron su compromiso en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, propuesto en el 2000 en la Cumbre del Milenio por la ONU. Esta agenda serviría como referente para adoptar un conjunto de decisiones institucionales en torno a unos compromisos acordados por la Asamblea General de las Naciones Unidas y que se resumen en: erradicar la pobreza extrema y el hambre; lograr la enseñanza primaria universal; promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer; reducir la mortalidad infantil; mejorar la salud materna; combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; garantizar la sostenibilidad del medio ambiente; y fomentar la asociación mundial para el desarrollo. 31 2.2. La creación de capital Humano y Capital social: Retos de los programas de transferencia Condicionada. La creación de capital Humano y capital social explícita o implícitamente se han encontrado en los objetivos de la política social, siendo especialmente utilizados durante las últimas dos décadas para explicar la relevancia de las estrategias que involucran temas de educación, salud, capacitación, creación de organizaciones base, el emprendimiento, entre otras, como parte de la lucha contra la pobreza, puesto que conlleva a un aumento de las capacidades humanas, y por ende mayores oportunidades de participación en el sistema productivo. En este sentido los PTC han sido concebidos como herramientas de las políticas sociales que buscan lograr una mayor inclusión en el desarrollo social con recursos públicos limitados, lo que no significa que estos instrumentos escapen a críticas como aquellas que les acusan de contener un discurso que avala la despolitización de la pobreza al no reconocer explícitamente sus causas estructurales. Justamente gran parte de los PTC en América Latina sobre todo en los últimos años, han venido incluyendo un discurso donde destaca la necesidad de incluir estrategias integrales a través de la intersectorialidad con las cuales se dé respuesta a las familias en pobreza extrema para tratar de generar pisos básicos de protección social y de bienestar, de manera que permita a los egresados de los programas PTC pasar a ser cobijados por otros instrumentos del sistema de protección social acorde con un nuevo nivel en su calidad de vida. En este sentido, las políticas sociales en la lucha contra la pobreza y pobreza extrema a través de los PTC, formulan sus objetivos de manera tal, que involucran explícita o implícitamente, en la potencialización del capital humano y del capital social dentro de la variedad de recursos productivos que se requieren para generar empoderamiento, tal como el capital físico y financiero. Este enfoque se debería según Raczynski y Serrano (2005) porque a diferencia de los recursos naturales, físicos y financieros, el capital humano es parte inherente la persona y el capital social, se encuentra en las relaciones que construyen las personas y que se caracteriza por la confianza, reciprocidad y la cooperación para lograr propósitos o fines compartidos relativos a mejorar sus condiciones de vida. 32 Por lo tanto, el concepto de capital humano para describir los objetivos de los PTC refleja la noción de desarrollo humano, desde donde se aboga que el desarrollo parte de la creación de condiciones necesarias para generar oportunidades a las personas, las cuales a través del acceso a la salud, educación puedan ejercer su libertad, entendiendo en este concepto, la capacidad que todas las personas poseen para ejercer y potencializar su capacidad humana. En este sentido los PTC emplean la asistencia material como incentivo para que las familias pobres utilicen la oferta pública de servicios, fomentando la acumulación del capital humano, lo que se traduce en el desarrollo de capacidades que sirven para abordar las causas de la reproducción de la pobreza (Villatoro, 2007). Por su parte el capital social además de ser uno de los objetivos implícitos o explícitos de los programas sociales, es un concepto permite “repensar temas de desarrollo, pobreza y desigualdad social, ante la evidencia de que el modelo liberal no aporta elementos que contribuyan a la cohesión social, sino por el contrario, entraña en su dinámica grandes riesgos de fractura social” (Raczynski y serrano, 2005, p.106). Para Coleman el capital social sería un “componente del capital humano que permite a los miembros de una sociedad confiar más en los demás y cooperar en la formación de nuevos grupos y asociaciones” (Coleman citado en Arriaga, 2003, p.14). Sin embargo el concepto de capital social es amplio y difuso a diferencia del capital humano que se puede definir como “el conocimiento que los individuos adquieren durante su vida y que usan para producir buenos servicios o ideas en el mercado o fuera de él” (OCDE, 1998 citado en Garrido, 2007, p.75). De este modo se encuentra que en las últimas décadas diferentes organismo internacionales, como el Banco Mundial y la CEPAL, concebirían el capital social y capital humano como dos conceptos complementarios que servirían para describir la importancia en las estrategias de lucha contra la pobreza a través del fomento a las capacidades humanas y la existencia de redes o relaciones que permiten un mayor empoderamiento de las comunidades para enfrentar solidariamente las condiciones de pobreza. Es importante aclarar que los efectos sobre el capital social no requieren que este sea parte de un objetivo explícitamente expuesto, ya que pueden manifestarse como parte 33 de una externalidad en el proceso de implementación del programa. Así mismo partiendo de la visión de Bebbington (2005) sobre las estrategias de vida como “la forma mediante la cual una persona procura satisfacer ciertos objetivos de vida, por medio del uso, la combinación y la transformación de un conjunto de activos” (p.24), se puede entonces comprender al capital social en relación a los programas sociales en la superación de la pobreza tanto como un activo que permite adquirir empoderamiento para la sobrevivencia de las familias pobres, así como un instrumento lingüístico. En este sentido, parte del gran reto de los programas para superar la pobreza radica en el establecimiento de relaciones de los grupos de poblaciones pobres con entidades del Estado, con la misma sociedad civil y con el mercado, ya que en ella se marcan estrategias de vida de la población pobre beneficiaria o usuarios del sistema. De ahí que la eficiencia y resultados del programa dependa de la calidad de la interacción entre los programas y sus usuarios, en la medida que experiencias negativas o positivas respecto al proceso de implementación “repercute mucho en la legitimidad del Estado” (Bebbington, 2003, p.33). En este sentido los Street-level bureaucracy o funcionarios públicos y contratistas como gestores tienen gran importancia al ser el punto de contacto entre el Estado y la sociedad. Algunos expertos denominarían esta relación e influencia como embbedness o condición de incrustado, como aquella en la cual estos funcionarios de menor rango pero más expuestos al trato cercano con los ciudadanos “suelen pertenecer a las comunidades que utilizan este servicio; ellos se encuentran implicados o “incrustados” en relaciones sociales locales, por lo que también se ven presionados por la comunidad para actuar a su favor y responderle” (Woolcock y Narayan, 2000, pp.11-12) Continuando con la perspectiva de Bebbington, la movilización de los recursos que requieren los pobres dentro de sus estrategias de vida implica potencializar el capital producido, capital natural, capital humano y capital social, y su capital cultural, los cuales han sido usualmente restringidos en su acceso por causa de las instituciones y estructuras sociales (2005) pero donde es el capital social el que facilitaría el acceso a los demás, de manera que los programas con objetivos explícitos o implícitos en este tipo de capital 34 buscarían evitar que sus usuarios caigan en situaciones de mayor vulnerabilidad, y por lo tanto desplegarían acciones para que las familias superen su condición (Raczynski y Serrano, 2005). Las estrategias en este tipo de programas se enfocan en las capacidades de los sectores pobres para subsistir, explorando por lo tanto “la influencia de la economía política en las posibilidades que tienen los campesinos de mantener sus activos y convertirlos en ingresos, poder y calidad de vida” (Bebbington, 2005, p.24). Es este sentido la propuesta de Bebbington (2005) para analizar lo programas de lucha contra la pobreza gira en torno a interrogantes como: las estrategias con las cuales se pretende implementar el programa; sí se tiene en cuenta los activos de los pobres; sí esta estrategia implica en su lugar un rediseño de las estructuras e instituciones que influyen en el acceso social a los activos y los espacios económicos y políticos donde se transforman; o sí se destaca la promoción a un determinado tipo de capital bien sea de unión, de puente, o de escalera (Woolcock y Narayan, 2000), es decir sí posee estrategias para crear mayores vínculos a nivel intracomunitario, intersectorial o la que existe entre una comunidad o ciudadano con las instituciones formales, tal como expresaría Bebbington “¿Cuál es la calidad del capital social que existe dentro del programa público y qué lo vincula con sectores pobres?”(2005, p.32). Por otra parte, Villatoro (2007) deduce que se “deben identificar con claridad las causas de los problemas que se pretenden resolver a través de los PTC [indagando] sí los problemas existentes se originan por restricciones por el lado de la demanda, se derivan de dificultades de oferta, o ambas” (p.38). En este sentido uno de los principales retos radica en lo apropiado que sea el enfoque de los PTC y de los demás instrumentos que los integran en su implementación para la consecución de objetivos relativos a la creación de capital humano y capital social, que como conjunto que representan las oportunidades y las capacidades que disponen los individuos para para quebrar la reproducción de la pobreza y desarrollar una vida digna. 35 CAPÍTULO 3 Marco Conceptual de los Programas de Transferencia Condicionada (PTC) 3.1. Elementos conceptuales de los PTC Los Programas de Transferencia Condicionada son un instrumento que a pesar de las particularidades propias de la implementación en cada país, contienen bases conceptuales comunes. Partiendo de los elementos básicos en todos los PTC respecto a sus objetivos, los cuales implican la búsqueda de eficiencia en el gasto de recursos públicos, así como equidad respecto a la accesibilidad a los servicios y oferta pública, bajo estrategias de corto, medio y largo plazo con el fin de subsanar las fallas de mercado que se manifiestan en la exclusión y pobreza extrema de sectores que han quedado fuera del sistema productivo, se encuentra que dicha proximidad en los objetivos de los diferentes PTC, implica que estos tiendan a un diseño igualmente similar. En consecuencia, se puede encontrar algunos elementos característicos en su operatividad como:  Focalizado: Actúa sobre una población previamente definida, excluyendo a quien no posea las características indicadas, de los beneficios que ofrece el PTC a la población objetivo.  La unidad de intervención es la familia: se busca detectar y beneficiar hogares más pobres y vulnerables, dentro de las cuales son de especial interés, los menores de edad y las mujeres gestantes, aunque existen otros programas en los cuales se busca impactar a todos los miembros del hogar teniendo en cuenta el ciclo de vida de sus integrantes.  Existe un bien o servicio que es transferido a la familia focalizada. Dependiendo de la estrategia que tenga el programa PTC se tienen determinados tipos de 36 transferencias. La mayoría de programas tienen una doble estrategia; una a corto plazo, a través de transferencia de recursos monetarios; y a la vez, una estrategia a largo plazo a través de la generación de condiciones básicas de bienestar y garantía en derechos a la salud y educación para las nuevas generaciones. Sin embargo existe otro tipo de PTC menos difundido, que puede integrar programas con estrategias de corto y largo, dentro de una red institucional con la cual se pretende incidir en el mediano plazo sobre las familias focalizadas población. En este caso servicio es el acompañamiento familiar y apoyo psicosocial, junto con la coordinación de la oferta institucional resultan esenciales en la consecución de los objetivos del programa.  Están dirigidos a fomentar las capacidades humanas: Su discurso y objetivos giran alrededor de la acumulación de capital humano y potencialización de capital social como estrategia para romper la pobreza intergeneracional, lo cual es afín al discurso sobre las capacidades humanas, ya que concibe la superación de la pobreza como algo que depende de lo que las personas son capaces de ser y hacer, y por otra parte de las opciones que tienen a su alcance.  Están establecidos sobre condicionalidad o corresponsabilidad, en el cual el Estado debe responder con la oferta de los servicios públicos y la transferencia condicionada, y los beneficiarios a través del cumplimiento de los compromisos estipulados por el programa. Los PTC buscan reforzar el ejercicio de los derechos a la educación y salud, pero adicionalmente la incorporación de condicionalidades permite lograr mayores apoyos a los programas de transferencia por parte de los ciudadanos y organizaciones que ayudan a su financiación a través de los impuestos y prestados respectivamente.  Los criterios de egreso o salida estipulados en los PTC, los cuales algunas veces no son precisos y deja espacio para la interpretación errada. Tiende a plasmarse con mayor énfasis como la salida del programa, lo cual implícitamente es interpretado por los usuarios/beneficiarios como la pérdida de condiciones de elegibilidad y no como la consecuencia positiva de haber adquirido una mejor 37 calidad de vida, lo que puede incidir a que las familias adopten un comportamiento contrario al señalado en los objetivos de los programas sociales.  Pueden cumplir un papel de promoción dentro de los Sistemas de Protección Social como parte del reconocimiento a los derechos fundamentales y sociales de los ciudadanos; los PTC, tal como se expuso en el apartado anterior, han evolucionado en busca del diseño de programas y estrategias complementarios, que permitieran la articulación de diversas intervenciones con objetivos en torno al ingreso, el consumo y el fortalecimiento de capacidades humanas. 3.2. Tipos programas y estrategias utilizadas por los PTC Los PTC como uno de los instrumentos existentes dentro de los sistemas de protección social de tipo no contributiva, tal como se mencionó previamente, se enfoca por generar pisos de inclusión y bienestar en las familias que forman parte del programa, a través de la acumulación de capital humano y la reproducción del capital social, los cuales corresponden igualmente a estrategias a corto y largo plazo, cuando los objetivos son relativos a la acumulación de capital humano por medio de transferencias monetarias y en especie; y las estrategias que combina la anterior visión pero con la base de una estrategia que pretende incidir a mediano plazo, en la cual su característica principal está en el empoderamiento de las familias a través de sus miembros en edad productiva (Figura 1). 38 Figura 1 Estrategias y enfoques en los Programas de Transferencia Condicionada Fuente: Elaboración propia con base en Cecchini (2013); Cecchini y Madariaga (2011); Tassara, Ibarra y Vargas (2015) La razón por la cual existen diversas estrategias dentro de los PTC, radica en el hecho que estos resultan ser “instrumentos extremadamente flexibles, que se han adaptado a distintas realidades socioeconómicas, políticas e institucionales. Según Cecchini “más que modelos estrictamente definidos, son herramientas versátiles, abordables desde distintas concepciones ideológicas, que permiten apropiarse de ellas de diferentes formas” (2013, p.62). Por esta razón, los PTC implementados en América Latina muestran una gran diversidad en parámetros tales como las prestaciones ofrecidas, como sus modalidades, el tipo y control de condicionalidades y la severidad de las sanciones, así como sus vinculaciones interinstitucionales. De ahí que a pesar de sus elementos en común, se plasmen diferentes tipos de corresponsabilidades las cuales según Cecchini y Madariaga (2011) permitan clasificar a los programas de transferencia condicionada en condicionalidades fuertes, moderadas y blandas. 39 3.2.1 Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte Dentro de la clasificación que Cecchini y Madariaga, existe un tipo de PTC ampliamente difundido en América Latina. Este tipo de PTC consta de una condicionalidad fuerte que generalmente se expresa como un otorgamiento de transferencia monetaria mediante la cual pretenden fomentar la demanda de servicios en educación y salud, así como garantizar la seguridad alimentaria con el fin de ayudar desde una acción promotora en los objetivos de Desarrollo humano de las políticas sociales (Figura 2). Este tipo de PTC implica que donde sea que se ejecute debe existir la infraestructura adecuada para la prestación de los servicios que se exige adquirir. Figura 2 PTC con condicionalidad fuerte Fuente: elaboración propia con base en Cecchini y Madariaga (2011) y Cecchini (2013) Los programas PTC con esta clase de condicionalidad tienden a caracterizarse por la interpretación de los problemas de pobreza en las familias desde una explicación basada en la carencia de capacidades humanas, la cual es posible enfrentar mediante estrategias que facilite el acceso a servicios básicos. Este enfoque implica que ha existido 40 una falta de motivación por invertir en capital humano o por falta de acceso a servicios como los de salud y educación, es decir, problemas de demanda o de oferta. De esta manera como instrumento de la política social, los PTC de condicionalidad fuerte se utilizan para incentivar el cambio de comportamiento y visión que permita la inversión en capital humano. Las transferencias monetarias asignadas suponen una ayuda en la adquisición de alimentos básicos para asegurar la alimentación de los menores de edad, estableciéndose sobre la base de los costos de oportunidad en que incurren las familias al no dejar que sus miembros en edad escolar realicen trabajo infantil. Debido a los beneficios adquiridos y la importancia de garantizar el bienestar de los menores a través de la educación, salud y nutrición, el monitoreo de las condicionalidades o corresponsabilidades adquiridas por la familia es fuerte, manifestándose a través de sanciones que pueden ir desde la suspensión como usuario por unos meses hasta su eliminación por completo ante una mínima cantidad de fallas. El PTC representativo de este tipo de condicionalidades se encuentra en el programa Oportunidades de México (antes conocido como PROGRESA), el cual sirvió como modelo de referencia para los siguientes programas en América Latina como Más Familias en Acción (antes conocido como Familias en Acción) en Colombia, el PATH, y Comunidades Solidarias Rurales, por solo nombrar algunos. 3.2.2 Programas de Transferencia de Ingresos con Condicionalidad moderada Los PTC con condicionalidad moderada, hacen uso de la corresponsabilidad de una forma secundaria dando énfasis a la transferencia y a la prestación de los servicios. Según esta perspectiva, el problema de las familias pobres reside la falta de ingresos y estabilidad económica debido a su incapacidad para acceder al trabajo formal. Generalmente la visión en estos programas parte no solamente del acceso a la educación y salud sino también a la transferencia monetaria como un derecho que pertenece a los ciudadanos en condición de pobreza (Figura 3). Estas transferencias pueden realizarse monetariamente o en especie, generalmente con base en el costo de una canasta básica de 41 alimentos igualmente focalizando estos beneficios sobre la base del valor determinado dentro del sistema de focalización utilizado en el país o por el programa. Figura 3 PTC con condicionalidad moderada Fuente: elaboración propia con base en Cecchini y Madariaga (2011) y Cecchini (2013) Este tipo de programas tiene como referencia el PTC Bolsa Familia de Brasil, con el cual se busca facilitar el acceso al servicio de educación o de la salud, tiene transferencia en especie (útiles escolares), capacitaciones y transferencia monetaria a la vez. Su población objetivo son las familias en situación de pobreza y pobreza extrema a los cuales les brinda un bono básico, un bono variable y beneficio variable ligado al adolescente focalizando a familias indigentes o pobres con miembros menores de 17 años en el cual se establece como receptor a la madre titular ante el programa. Así mismo, este PTC tiene sanciones y verificación de carácter blando y gradual. 42 3.2.3 Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades (Condicionalidades leves) A partir de la necesidad de generar mayor coordinación institucional en la lucha contra la pobreza, surgieron estructuras de articulación las cuales pretenden a garantizar el acceso a prestaciones brindadas por diferentes programas. Este tipo de programas pretenden generar un piso de inclusión basándose en una perspectiva multidimensional, ya que se considera la condición de pobreza como el resultados de factores culturales, económicos, geográficos entre otros, que conducen a la exclusión social (Cecchini y Madariaga, 2011) por lo cual para este tipo de PTC, la clave para la superación de la pobreza radica en el acceso efectivo a la oferta pública a tratar diferentes dimensiones de la pobreza y no necesariamente el subsidio monetario. De ahí que en este tipo de programas busque articular los diferentes programas, instituciones y proyectos, dentro de la cual ejerce un activo rol los gestores o cogestores sociales quienes se encargan de establecer la conexión de la demanda con la oferta de servicios sociales, por ello según los expertos Cecchini y Madariaga (2011) este tipo de programa responde a la lógica del sistema o red, esto explicaría porque los montos monetarios que se transfieren pueden darse indirectamente por medio de los programas PTC que contienen subsidios de dinero adscritos a la red, o directamente en cuyo caso tienden a ser por un bajo monto. Las condicionalidades o corresponsabilidades en este caso son bajas y por lo general concretadas por los cogestores según el contexto de cada caso familiar teniendo como marco las dimensiones y objetivos que establece el programa. Así mismo, este tipo de PTC, tiende a generarse dentro de una etapa posterior a la implementación de otros programas con condicionalidad fuerte o moderada, buscando articular diferentes sectores con el fin de generar una estrategia integral, debido a que los otros tipos de PTC usualmente se han dirigido a miembros con determinados ciclos de vida y géneros, excluyendo a otra parte de la población a pesar de ser pobres y vulnerables. De ahí la razón por la cual la negociación con la familia se convierta en estrategia para la implementación de las condicionalidades, lo cual no es más que la contextualización del beneficio y compromiso por parte de todos los miembros del grupo familiar en pro de 43 asegurar un nivel básico de inclusión, que se refleja en la superación de barreras en determinadas dimensiones que establece el programa pero en las que a diferencia de los tipos de programa mencionados anteriormente, el elemento de la condicionalidad es desplazado a nivel operativo por el acompañamiento psicosocial continuo de gestores sociales. (Figura 4). De manera que a pesar de estar predefinidas las dimensiones de donde se basarán los objetivos a lograr, las condicionalidades se contextualiza según la situación de vulnerabilidad de cada grupo familiar, siendo establecidas entre los miembros de dicha familia y el criterio técnico del cogestor con los cuales se definen las necesidades y con ello las metas a alcanzar, generando que la base de la condicionalidad radique en la realización y participación de los miembros del hogar hacía de las actividades promovidas por los diferentes programas en la red pública según la dimensión a mejorar. Figura 4 PTC con enfoque en redes o sistemas de Protección Social Fuente: elaboración propia con base en Cecchini y Madariaga (2011) y Cecchini (2013) Un claro ejemplo de los PTC con un enfoque en sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades o condicionalidades leves, se encuentra en el programa Chile Solidario que se implementó en 2002, teniendo como población objetivo 44 a las familias y personas en situación de vulnerabilidad la cual recibía la transferencia en bonos, subsidios, pensiones y asignaciones basadas en diversos criterios de elegibilidad a miembros de la familia en diferentes etapas del ciclo vital. Igualmente, Cecchini y Madariaga (2011), advierten que uno de los mayores desafíos que tiene este tipo de PTC, radica en “mantener objetivos claros y funciones precisas, adoptar instrumentos (prestaciones y condiciones) adecuados para lograr esos objetivos y delimitar sus competencias y responsabilidades”(p.180), advirtiendo esto sobre todo cuando no se cuenta previamente con efectivos sistemas de protección social por lo cual se podría incurrir en el error de suplirse las deficiencias de dicho sistema en un solo instrumento lo que lo haría poco específico e ineficiente en la consecución de sus objetivos. 3.3 Institucionalidad y sostenibilidad La difusión de los Programas de Transferencia Condicionada (PTC) desde hace aproximadamente dos décadas refleja cómo estos modelos han venido conquistando un espacio dentro de las políticas sociales de América Latina. Sin embargo el desafío de la consecución de los objetivos de los PTC, está dado por retos en cuanto a los ciclos electorales, así como la falta de apoyo político y financiero que indican una débil institucionalización. No obstante, este tipo de programas ha sido ampliamente apoyado los Organismos internacionales financieros, los cuales han estado involucrados en la Implementación de los programas de transferencia condicionada no solamente a través de la entrega de recursos financieros y asesoría técnica por parte de especialistas, sino también estableciendo condiciones y restricciones en su operatividad dentro del diseño de los PTC. De acuerdo con Cecchini y Madariaga (2011) para dar efectivo cumplimiento a los objetivos propuestos y no ser afectados por los cambios de políticos y económicos, estos deben ser concebidos a largo plazo, como parte de una política estatal a través del establecimiento de mecanismos estatales de financiamiento evitando la financiación con fondos extranjeros que además implicaría “problemas derivados de la diferencia de 45 expectativas y posiciones entre los representantes de los gobiernos y de los organismos financieros” (2011, p.157). Por lo tanto blindar a los PTC a través de reglas específicas, un marco legal y un anclaje institucional, “permiten la instalación y perdurabilidad de los programas en el aparato público, así como la generación de las estructuras y los vínculos de coordinación interinstitucional pertinentes para la producción de las prestaciones ofrecidas” (Cecchini y Madariaga, 2011, p.159). Esto le proporciona al PTC continuidad, legitimidad para que a su vez este se implemente efectivamente en coordinación a los estándares en derechos humanos. Sin embargo existen PTC que han logrado regir sus procedimientos mediante el establecimiento de marcos legales, los autores citados señalan que: Muchos de ellos son decretos presidenciales o acuerdos gubernativos, lo que no asegura el consenso de todos los sectores políticos y representa una amenaza para su sostenibilidad […] la implementación de un PTC comporta la generación de estructuras administrativas y de gestión ad hoc, y su inserción en el sector público a través de organismos responsables y ejecutores. En este sentido, parece haber una tendencia a instalar los PTC en ministerios de desarrollo social y de planificación […]Un segundo conjunto de PTC parte más bien de un punto de vista sectorial, o sea que se incorpora a la estructura de los ministerios y las secretarías sectoriales [y] Un tercer grupo de PTC se asienta en estructuras altamente subordinadas a las fluctuaciones políticas, como los organismos que dependen directamente de la Presidencia de la República o del despacho de la Primera Dama, lo que se observa en algunos países centroamericanos (Cecchini y Madariaga, 2011, pp.159-161). De esta manera se encuentra que a pesar de las ventajas que cada uno de estos tipos de implementaciones tengan según el marco legal y su anclaje institucional, implican muchas veces limitaciones que se ven plasmadas en la consecución de sus objetivos. Sin embargo Cecchini y Madariaga (2011) aclaran que adicional a los marcos legales y la institucionalidad, existen otros factores importantes tal como las reglas informales y las 46 prácticas y vínculos históricos, de manera que uno de los mayores desafíos desde el punto de vista de institucionalización para los programas de transferencia condicionada y la creación de sistemas de protección social que sean integrales, radica en la generación de sinergias entre los apoyos políticos, las capacidades técnicas y la disponibilidad de recursos. 47 CAPÍTULO 4 Estudio de Caso: Implementación de programas de Transferencia Condicionada en el corregimiento de Pasuncha- Municipio de Pacho- Cundinamarca. 4.1. Antecedentes generales a la evolución de los programas de Transferencia Condicionada en Colombia El trato del tema de la pobreza en Colombia al igual que en el resto de América Latina, estuvo marcado por los lineamientos del consenso y post Consenso de Washington, transformando la concepción del universalismo, que se daría bajo el nuevo enfoque, en la medida que el Estado garantizará el acceso equitativo a los servicios de Sistema de Protección Social, el cual en sí mismo configuraría un lienzo sobre el cual se plasmarían las influencias de marcos conceptuales de grupos epistemológicos, las demandas de la sociedad civil en relación a la protección de los derechos fundamentales y derechos de segunda generación, y los compromisos de los Estados ante los compromisos adquiridos en pro de un desarrollo sostenible y legítimo. Este proceso tiene como antecedente más cercano la apertura económica que se comenzó a implementar en el contexto del proceso de globalización a finales del siglo XX, lo cual significó la emanación de una serie de políticas e instrumentos con los cuales lograr intervenciones focalizadas y descentralizadas. La implementación de estas políticas estaría acompañada por teorías del crecimiento que se convertirían en los marcos conceptuales de los planes de desarrollo de los gobiernos. Estos se cristalizaron como programas de ajuste estructural (PAE) inherentes al tema de la deuda externa de los años 80 los cuales habían sido impuestos por el Banco Mundial y FMI, aduciendo que ello permitiría controlar los desequilibrios en la economía que se plasmaban en el déficit en la balanza de pagos que tenían los países en la región. Esto significó para Colombia un cambio abrupto respecto a cómo se venía generando la política social hasta ese momento. 48 La influencia del neoliberalismo coincidió con la nueva constitución política que se dio en 1991. Mediante la nueva constitución política se legitimó la instauración de una serie de reformas sociales, como la seguridad social, la educación, los servicios públicos, la descentralización y las transferencias intergubernamentales. De ahí en adelante los programas y estrategias en la lucha contra la pobreza en Colombia se caracterizarían por su enfoque en la implementación de los Fondos de Emergencia Social (FES) (Munchmeyer, 2013, p.90). No obstante, en el caso de Colombia, la política orientada a tratar la pobreza pasó en términos generales a encauzarse en dos diferentes enfoques aunque no necesariamente excluyentes como instrumentos: Los programas microempresariales y los programas de transferencias condicionadas (PTC). Los Programas de Transferencia Condicionada (PTC) en Colombia, surgen en la primera década del siglo XXI, justo después del post Consenso de Washington, por lo cual si bien continúa con el carácter de focalización y de pisos mínimos de bienestar, suponen una diferencia en temas de corresponsabilidades que impone el acuerdo o contrato para la formación y acumulación de capital humano, tal como se plasma en el programa Más Familias en Acción (MFA). Los primeros Programas de Transferencia Condicionada (PTC) surgieron como estrategia temporal para enfrentar las consecuencias de la escalada de conflicto armado en el país, y de los efectos adversos propios de la instauración de los programas de ajuste estructural. La pérdida de ingresos y bienestar como consecuencia de la agudización de la pobreza tras la crisis de 1996 – 2000, condujo a la pérdida de acumulación en capital humano en las familias más vulnerables a los choques económicos, representando una dificultad para la superación de las condiciones de pobreza y pobreza extrema en las familias, y un problema para la legitimidad de los gobiernos de turno y la estabilidad social del Estado. Esto conllevó a replantear el marco de la protección social para responder tanto a las demandas propias del contexto doméstico del país, como de los compromisos, influencias y presiones internacionales; surge entonces a través del CONPES 3144 de 2001, la Red de Apoyo Social (RAS) con fines de orientar programas sociales a través de la focalización en la población más pobre en los niveles 1 y 2 con la 49 transferencia de subsidio de la demanda de servicios sociales en la Red. Estos programas se conocieron como Jóvenes en acción, Familias en Acción y Empleo en Acción, los cuales estaban orientados en pro de organizar oportunidades de capacitación para los jóvenes; proporcionar transferencias monetarias condicionadas; y fomentar el servicio comunitario De esta manera, la lucha contra la pobreza se comenzaría a enfocar hacia una política redistributiva a través de programas sociales preventivos en salud, educación, y con capacitación técnica con la articulación a empleos temporales como en el caso del SENA, al cual posteriormente se le anexaría el programa Jóvenes en Acción, como consecuencia de la flexibilización y articulación de la oferta de programas sociales del Estado generado a través del Sistema Social del Riesgo (SSR). En 2004 este sistema sería acompañado por la Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD) financiada y asesorada por el BID, el Banco Mundial y el PNUD, con objetivo general de elaborar estudios en pro de avanzar en el conocimiento sobre la pobreza y la desigualdad en Colombia, y el papel de los sectores público y privado en el marco de la institucionalidad vigente. La MERPD, propondría a La Red, con la cual se buscaba promover la incorporación efectiva de los hogares más pobres a las redes sociales del Estado, argumentando que la superación de su condición de pobreza requeriría de una estrategia institucional coordinada que a su vez permitiera el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y las metas planteadas en Visión Colombia 2019. Tras culminar los tres años por el que fue creado el RAS, pasa el Fondo de Inversión para la Paz (FIP) a manejar los programas con la continuación y expansión del programa Familias en Acción, con un nuevo préstamo de US$ 85 millones como parte del apoyo de los organismos Internacionales de crédito, del Banco Mundial y del BID. La Red de Solidaridad Social (RAS) se fusionaría con la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI) para dar lugar a la Agencia para la Acción Social - Acción Social, a través del Decreto 2467 de 2005, por lo cual absorbió al programa Familias en Acción y el Fondo de Inversiones para la Paz (FIP). Esto le permitió a la recién creada agencia obtener recursos suficientes para asegurar la implementación 50 exitosa de su principal programa, Familias en Acción, convirtiéndose en estrategia más relevante para la superación de la pobreza, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Estado Comunitario Desarrollo para Todos” bajo el gobierno de Uribe Vélez. Al cierre de la segunda fase del programa de Familias en Acción (de ahora en adelante FA), el Banco Mundial expuso como lecciones aprendidas, la importancia de adecuar procesos flexibles para tener en cuenta las condiciones locales y las diferencias en el comportamiento institucional, especialmente durante el proceso de expansión de la cobertura; además consideró que era necesario que el programa mejorará los canales de información y comunicación con relación a las familias y los municipios (World Bank, 2012).Otra las lecciones señaladas por el Banco Mundial, se refería a la importancia de la articulación del programa FA con otros esfuerzos del gobierno para consolidar el Sistema de Protección Social, de manera que se facilitará a las familias que salen del programa el acceso a un sistema que pueda ayudar a consolidar el capital humano y la generación de ingresos formal y sostenible. Estas lecciones se plasmaron en Red Juntos (ahora denominado Red Unidos), el cual tiene como antecedente la adopción de la propuesta de la Red de la MERPD, a través del documento CONPES Social 102, al concebirlo como un Sistema de Protección Social para las familias en situación de pobreza extrema, con el cual se recomendaba la creación de una instancia para la coordinación y articulación de entidades asociadas a la Red Juntos tal como se plasma en el Decreto 4719 de 2010, modificado un año más tarde mediante el Decreto 1595 de 2011, cambiando su denominación a Red Unidos como parte de la segunda fase propia del rediseño el cual comenzaría a ejecutarse bajo la administración operativa que llevaría a cabo la agencia ANSPE . 4.2 Los instrumentos Los instrumentos representan una forma de acción del Estado y su interacción con la sociedad y el mercado, mediante el cual diferentes actores participan y cooperan en la formulación y aplicación de las políticas públicas. En la política para la superación de la 51 pobreza extrema se puede encontrar, siguiendo la interpretación NATO de Michael Howlett, la existencia de instrumentos de nodalidad o información, autoridad, tesoro y organización, los cuales están diseñados para afectar directamente o indirectamente el comportamiento de los involucrados en la producción, el consumo y la distribución de los diferentes tipos de bienes y servicios en la sociedad, así como los que inciden en la manera que se desarrolla las actividades del gobierno dirigidas a afectar la interacción dentro de los subsistemas de política, aunque es necesario tener en cuenta que existen "cruces" entre los instrumentos y las dimensiones de aplicación de los mismos (Howlett, 2014). Por lo tanto, con el propósito de comprender mejor la implementación de Red Unidos como política para la superación de la pobreza extrema; a continuación se explorará brevemente los instrumentos más relevantes para la implementación de dicha política a través de Red Unidos. 4.2.1 Instrumento de nodalidad o Información El funcionamiento de una determinada política pública requiere instrumentos que permitan tanto obtener como generar información sobre la problemática o la situación que se pretende abordar. En Colombia se ha buscado aproximar una medida de la pobreza desde diversos enfoques que han conllevado al desarrollo de indicadores para aproximarse en su medición, tal como el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, la desigualdad del ingreso, medido a través del coeficiente de Gini, la estratificación social, la pobreza monetaria, y el Índice de Pobreza Multidimensional las cuales han servido tanto para obtener información, como para generarla y hacer seguimiento de los Planes de Desarrollo y metas de gobierno. En la política de superación de la pobreza extrema ha sido fundamental la focalización con el cual se puede obtener información acerca de los potenciales beneficiarios de los programas sociales. En Colombia el instrumento que cumple esa función ha sido el Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales – SISBÉN- el cual se estableció inicialmente mediante el Art. 30 de la ley 60 de 1993, y 52 que posteriormente a través del el CONPES Social 40 de 1997, establecería su implementación para todos los programas de gasto social que impliquen subsidio a la demanda. Con el CONPES 40 también se pretendía abordar el problema de las debilidades de este instrumento al presentar inconsistencias principalmente en relación a la manipulación y clientelismo, que en parte era aprovechado por la ausencia de información al público sobre cuáles eran los criterios de focalización a través del SISBÉN y del funcionamiento del mismo, razón por la cual se tuvo que rediseñar, buscando que con ello se pudiera capturar información más fidedigna en pro de evitar posibles actos clientelistas y corruptos. Igualmente a través del CONPES 40 se ordenó hacer pública la información sobre cómo estaba diseñado el SISBÉN. Paradójicamente, después de 1997 al conocer el funcionamiento del SISBÉN y los criterios para ser focalizado, la manipulación de la información continuó ya que justamente algunos usuarios y potenciales usuarios utilizaron este conocimiento para acceder a los beneficios aparentando condiciones de pobreza, situación que demostró desde el principio que la manipulación del SISBÉN se dio tanto por funcionarios públicos como por parte de aspirantes a los beneficios que generaba un determinado puntaje dentro del SISBÉN (Camacho y Conover, 2009). Luego, en 2003 surgió el SISBÉN II con el objetivo de evitar la manipulación de este instrumento, su rediseño implicó mantener el algoritmo en secreto y limitar la cantidad de entrevistas y asignaciones de beneficios en periodos previos a época de campaña electoral en los municipios. A diferencia de la versión original, esta segunda versión se complementó con la creación del proceso de Inspección, Vigilancia y Control (IVC) con la cual se puede verificar y garantizar la validez de la información captada. El SISBÉN II pasó de ser una medida indirecta del nivel de bienestar de los hogares a convertirse en un índice de calidad de vida, lo cual significó abordar el concepto de pobreza desde la perspectiva de Amyrtya Sen. Este enfoque conceptual de la pobreza continuó en la tercera versión del SISBÉN, bajo el cual adicionalmente basándose en la constitución de 1991 y los Objetivos de Desarrollo del Milenio, definió más explícitamente las dimensiones (salud, educación, vivienda, y vulnerabilidad) y 53 capacidades básicas que debían desarrollar las personas (Camacho y Conover, 2009). De esta manera con el CONPES 117 de 2008 se dio origen al SISBÉN III, el cual se enmarcó en el enfoque multidimensional de la pobreza pero incluyendo variables con las cuales identificar los niveles de vulnerabilidad en relación al individuo y su contexto, sin embargo su implementación no significó una estandarización inmediata, dejando de esta manera la focalización de los programas sociales en Colombia al año 2015, bajo un doble criterio que conlleva a la política de superación de la pobreza extrema no solo a incongruencias sino también a ineficiencia en cuanto a sus resultados. Los rediseños continuos que ha tenido el SISBÉN, como un instrumento de información que permite la focalización, se ha venido implementando como un proceso de aprendizaje, que se encuentra en constante rediseño con el objetivo de evitar acciones de manipulación, clientelismo y corrupción, ya sea por parte de funcionarios públicos, operativos o por personas que son beneficiarios o que siendo potencialmente elegibles, pueden con su comportamiento incidir negativamente sobre la eficiencia de dicho instrumento al desviar los recursos para la población más pobre y vulnerable. En relación a los dos principales PTC que existen a nivel nacional como parte de la política de superación de la pobreza; Más Familias en Acción – FMA- además de otros registros oficiales de certificación, atendería la población focalizada mediante el SISBÉN III, así como las familias pertenecientes a Red unidos; el problema ha consistido que en los años de implementación de Red Unidos, ha basado la focalización de su población objetivo mediante la segunda versión del SISBÉN II. Por lo cual se puede encontrar familias que no son pobres de acuerdo al SISBÉN III pero han podido permanecer como beneficiarias en MFA. 4.2.2. Instrumentos de autoridad Los instrumentos de autoridad conforman en sí mismos una institución que usa el gobierno en representación del Estado para imponer un marco normativo que representa los principios y valores de dicha sociedad, así como documentos que sirven como base de 54 las políticas gubernamentales y que se configuran como instrumento rector de planeación nacional y territorial. En este sentido se puede tomar como referencia la constitución de 1991 la cual permitió el despliegue de una serie de instrumentos de autoridad y bases que legitimaban la generación de una serie de programas enfocados a la superación de la pobreza al tiempo que preservaban los lineamientos del neoliberalismo representado por el enfoque de la Nueva Gestión Pública –NGP. La legitimidad de las políticas públicas y de su instrumentalización se basa primordialmente en guardar congruencia con los valores y principios de la constitución política. Uno de los principios rectores de la política social se puede encontrar en el Artículo 1 de la Constitución donde dice que Colombia es un Estado Social de Derecho que tiene por principio el respeto de la dignidad humana. Esto conlleva a que dentro de los fines esenciales del Estado, se deberá estar atento a generar la promoción de “las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva” tal como dice el Artículo 13 de la constitución política adoptando medidas a favor de los grupos discriminados o marginados. Además de los derechos fundamentales, en la implementación de la política pública para la superación de la pobreza extrema, serían involucrados los derechos de segunda generación como los plasmados en los artículos 42, 43, 44, 45, 46, 47, 49, 51, 54, 64, 65, 67 y 70. Así mismo, la ejecución de la política social, puede encontrar la participación de actores del sector privado, tal como reza el Artículo 48 de 1991, donde se expone que a pesar que el Estado es el responsable de la provisión de la Seguridad Social, se puede incluir entidades privadas para la prestación del servicio. Casi una década después de la creación de la constitución de 1991, se avanzaría hacia el marco normativo que daría lugar al actual Sistema de Protección Social. En Colombia se tiene como antecedente los efectos de la recesión que el país experimentó a partir de 1996 y que se profundizó en 1999, los cuales evidenciaron la necesidad de un mecanismo permanente para prevenir, mitigar o contribuir a la superación de los riesgos asociados con las recesiones económicas. A través del CONPES 3144 de 2001 se desarrolló el Sistema Social de Riesgo –SSR- con el objetivo de “articular y flexibilizar la oferta de programas sociales del Estado y fortalecer su capacidad para prevenir, mitigar y 55 contribuir a superar los riesgos resultantes de las recesiones económicas” (Tassara, Ibarra y Vargas, 2015, p.79). Según expone Tassara, Ibarra y Vargas, el Conpes 3144 contempla el crecimiento económico redistributivo para que en las recesiones económicas se pueda salvaguardar el capital físico y humano de las familias más vulnerables articulándose por medio de las estrategias de prevención y de mitigación (2015). Como respuesta a la necesidad de coordinación entre los diferentes instrumentos de la política social al adoptar metas congruentes con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, a través de la ley 789 de 2002 se definió al Sistema de Protección Social como un “conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos”. Consecutivamente se conocerían otros documentos como el CONPES 91 de 2005 “Metas y Estrategias para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio– 2015” y su posterior CONPES 140 de 2011. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU y la propuesta del Manejo Social del Riesgo (MSR) por parte del Banco mundial, habrían servido entonces tanto para impulsar y ser referente de avance en las políticas para la reducción de la pobreza, como de marco conceptual para definir políticas que se alejaran del asistencialismo. Ante el posible incumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio por parte de Colombia como consecuencia de problemas en la oferta y demanda de los servicios, así como problemas con la articulación de las distintas entidades estatales, se aprueba la creación de la Red propuesta por la MERDP, bajo el CONPES 102. De esta manera la política para la superación de la pobreza encuentra su gran referente en el CONPES 102, el cual vendría a ser complementado con el CONPES 3616 y el Decreto 4116 que definirían las pautas por las cuales operaria Red Unidos. El CONPES 3616 de 2009 respondió a la orden de la Corte Constitucional al Gobierno Nacional, a través del DNP de realizar la reformulación de la política de generación de ingresos para la población en situación de desplazamiento, por lo cual se establecieron los “lineamientos de la política de generación de ingresos para la población en situación de pobreza extrema y/o desplazamiento” lo que implicaría una estrategia a mediano y largo plazo 56 que tendría como propósito desarrollar e incrementar el potencial productivo de la población objetivo, aprovechando las capacidades humanas que deberían ser potencializadas por medio del acceso oportuno a oferta institucional. La necesidad de hacer la estrategia operativamente viable, se vino a considerar nuevamente a través del Decreto 4160 de 2011, por medio de la cual se estableció la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema (ANSPE), con el fin que fuera responsable de la gestión de la oferta pública para los grupos de la población focalizada por Red Unidos. En 2011 se crea el Sector de la Inclusión Social y la Reconciliación (Ley 1444 de 2011) teniendo a la cabeza al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), el cual había reemplazado las funciones a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social) a través del Decreto 4155 de 2011; y que vinculaba al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; a la Agencia para la Superación de la Pobreza (ANSPE); a la Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial; la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas; y al Centro de Memoria Histórica. En este sector estarían integrados el programa Más familias en acción al DPS, y Red Unidos bajo la dirección del ANSPE. Este marco institucional cambiaría nuevamente en 2015, cuando bajo el Decreto 2559 de diciembre 30 de 2015 se ordenó la fusión del ANSPE y el UACT en el DPS, el cual continuaría siendo el organismo principal del sector de la inclusión social y la reconciliación y por otro lado, Red Unidos lograría el apoyo por parte de sectores en la política que impulsarían el proceso para que este programa se convirtiera en una política de Estado en el 2016, tal y como ya lo había hecho Más Familias en Acción en 2012, logrando de esta manera garantizar su implementación al no estar condicionada a la consideración de los gobiernos de turno. En términos generales se puede considerar, que si bien la constitución de 1991 permitió el despliegue de política públicas e instrumentos en función de los grupos más vulnerables, operativamente existen barreras caracterizadas por la ambigüedad, como por ejemplo la reforma a los artículos 356 y 357 de la Ley 60 de 1993, que ha conllevado a 57 una contradicción respecto a la descentralización al darse en relación a las facultades y responsabilidades de los entes territoriales pero sin ser respaldado por recursos para la ejecución de las acciones políticas (García, 2009), pudiendo constituir esto un problema en la ejecución de Red Unidos para la consecución de sus objetivos. De esta manera la legitimidad de las acciones de la política pública se marcaría bajo los principios de la Constitución Política de Colombia promulgada en 1991 que no obstante, contienen un doble enfoque, uno hacia los derechos individuales y colectivos, y otro que hace posible el modelo neoliberal (Cruz, 2010). 4.2.3. Instrumentos de tesoro Teniendo en cuenta las características que Howlett propone para los instrumentos de tesoro, se puede considerar para el presente caso, los programas de subsidios y de incentivo a la generación de ingresos con los cuales se pretende incidir en un comportamiento; así como instrumentos relacionados con los recursos de la organización del gobierno para su eficacia (Howlett, 2005). En el caso concreto de la política para la superación de la pobreza extrema tal como se plasma en el CONPES social 102, Red juntos (hoy Red Unidos), este contaría con la vinculación de instrumentos que permitirían subsidios a nivel nacional como Más Familias en Acción y Colombia Mayor, y programas como Ingreso para la Prosperidad Social como incentivo para generación de ingresos, los cuales ayudarían a la estrategia de superación de la pobreza extrema en la consecución de objetivos de las familias focalizadas. Una de las dimensiones es ingresos y trabajo, lo cual significa que la familia accede a ingresos (monetarios o en especie) a través de diferentes medios de sustento. Según el manual de acompañamiento familiar de Red Unidos, existen 4 logros en esta dimensión, sintetizando lo expuesto en el manual, dice que todos los adultos mayores de 60 años deben contar con una fuente de ingreso económico; al menos un miembro de la familia mayor de 15 años debe tener ingresos producto de su labor; todas las personas del hogar en edad productiva deben lograr capacitarse de manera que incrementen y mejoren 58 laboralmente; con lo cual finalmente se consigue el logro que el hogar obtenga “un nivel de activos que facilita su vinculación a una ocupación remunerada o mejora las condiciones de la actividad que ya desarrolla” (Juntos, 2009, p.23). Estos logros establecidos en Red Unidos se garantizan por medio de oferta de servicios de diferentes entidades adscritas. Para las personas mayores de 60 años en condiciones de indigencia o pobreza extrema, existe el subsidio por parte de Colombia Mayor que adquieren bimestralmente por 140.000 pesos. Este programa es responsabilidad del Ministerio de Trabajo. Así mismo Red Unidos integra programas del Departamento de Prosperidad Social (DPS). Uno de los programas más reconocidos justamente por estar enfocado en romper la pobreza intergeneracional por medio de la creación de capital humano es el programa del DPS Más Familias en Acción, al cual tiene acceso toda familia en condición de pobreza, vulnerabilidad o desplazamiento forzado que esté integrada por menores de edad en su núcleo familiar. En cuanto a las funciones en el DPS, se destaca el MFA dentro del Sistema de Promoción Social de Colombia, ya que busca promover que la población más pobre y vulnerable acceda a sus derechos fundamentales y al sistema de protección social. Así mismo el DPS cuenta con otros programas, como Programas de generación de ingresos, Jóvenes en acción, Mujeres Ahorradoras en Acción, Capitalización microempresarial, ruta de ingreso y empresarismo, programas de seguridad alimentaria como la Red de seguridad alimentaria, entre otros. Algunos de los programas citados previamente, como el Programa Ingreso para la Prosperidad Social, se inscriben en la política para la superación de la pobreza extrema, debido a que fueron creados con el fin de aportar a la dimensión de Ingreso y trabajo de Red Unidos, tal como se encuentra en CONPES 3616 de 2009, el cual permitió establecer los lineamientos de la política de generación de ingresos para la población en situación de pobreza extrema y/o desplazamiento. De las diversas auditorías, la Contraloría encontró que el Programa Más Familias en Acción había tenido problemas respecto a la verificación de la base datos, y transferencias a titulares del incentivo ya fallecidos, lo cual ha venido sucediendo desde sus primeros años de ejecución cuando se le conocía como Familias en Acción (FA) 59 (Contraloría General de la República, 2014b) y que ha continuado posteriormente bajo administración del DPS, igualmente señalaba el pago de millones de pesos por el DPS a “personas que aparecen como pensionados, donde hay personas que tienen inclusive el tope máximo de pensión” (Contraloría General de la República, 2014c, p.14); así como una deficiencia de la planeación y programación en el presupuesto MFA al destinar “recursos de la vigencia 2014 para cubrir gastos de incentivos de la vigencia 2013 y de igual forma en 2015 de 2014” (Contraloría General de la República., 2014c, p.17). Sin embargo, a pesar de los problemas en verificación, el PTC MFA es de los programas mejor financiados ya que este logra captar el 72.48% del presupuesto del DPS en lo que respecta a los programas FIP que representan unos $3.074.486.2 millones o un 87.36% de la asignación total para el DPS, quedando así como parte restante del presupuesto para los programas FIP “el 14 .20 % a obras para la Prosperidad, 11.21 % a Jóvenes en Acción, 1.85 a Generación de Ingresos y el 0.26% a Ingreso Social” (Contraloría General de la República, 2016, p.26). Ahora bien, considerando que los objetivos de Red Unidos respecto a la Política de Generación de Ingresos (PGI), van dirigidos a impactar el desarrollo e incremento del potencial productivo de la población pobre extrema y desplazada (PPED), así como para el desarrollo de las capacidades en adultos, la creación de oportunidades que conlleve al acceso y acumulación necesarias para la estabilización económica de la familia en el mediano y largo plazo, implica que el menor apoyo financiero a programas sociales relativos a la Política de Generación de Ingresos, dificulta la contribución operativa para el logro de los objetivos de la dimensión de ingresos y trabajo, y en consecuencia, de la sostenibilidad en la consecución de los objetivos para la superación de la pobreza extrema. Lo anterior es un ejemplo del problema de financiamiento de la protección social, especialmente en lo respectivo a los recursos dirigidos a la atención de la Población Pobre Extrema y Desplazada (PPED), limitando la capacidad de ejecución de los programas sociales que atienden a esta población desde estrategias de mediano plazo. Según la Contraloría General de la República la planeación y programación del DPS hasta el 2015, las estrategias que adoptó por la política de Generación de Ingresos fueron: 60 Inclusión Social Productiva Rural actuando a través de la línea IRACA con implementación de proyectos orientados a la seguridad alimentaria, las prácticas productivas, fortalecimiento organizacional y social, con acompañamiento técnico y social que básicamente se plasmaba en proyectos productivos comunitarios, y elaboración de semilleros, huertas, chagras o especies menores con vinculación directa de las familias para el autoabastecimiento; Inclusión Social Productiva Urbana con estrategias para mejorar la empleabilidad, la inclusión de la población focalizada en el mercado laboral por medio del emprendimiento, empleabilidad, y empleo temporal; e Inclusión Financiera ejecutada a través de procesos pedagógicos con el fin de brindar conocimientos y comportamientos apropiados en las decisiones financieras (Contraloría General de la República, 2016). Por lo tanto, se puede hallar que la articulación del DPS con Red Unidos se ha dado con la dirección de Ingreso Social del DPS, así como con parte de la población de Red Unidos que se vincula en los programas Ingreso para la Prosperidad Social. De igual manera en lo que respecta a los logros de capacidad del hogar y Activos del hogar, han de participar además del DPS, instituciones como el Ministerio de Agricultura, el SENA, el Ministerio de Comercio, el INCODER, la Banca de Oportunidades y el DPS. (Departamento de prosperidad Social, 2015, p.16). Sin embargo según la contraloría, desde el 2008 se encontró con relación a la dimensión de Ingreso y trabajo a nivel de entidades del orden nacional y territorial, que “no se está dando prioridad en la oferta a los núcleos familiares de la Red Unidos; la oferta de generación de ingresos del DPS no se focaliza con prioridad en los municipios con mayor número de personas en pobreza” (Contraloría General de la República, 2014, p.39). En términos generales, los recursos son especialmente enfocados a favorecer poblaciones de municipios de las categorías especiales, uno y dos, en tanto los municipios de categoría 6, donde existe la mayor demanda, no cuente con la oferta suficiente para que Red Unidos sea una estrategia eficaz para la superación de la pobreza. De ahí que el programa Jóvenes Unidos tan solo haya llegado a municipios con categoría 2, y el programa Ingreso a la prosperidad, esté especialmente concentrado en municipios 61 de categoría especial y 1, por ello tal como lo expone la Contraloría respecto a Ingreso para la Prosperidad Social “Si bien el programa está dirigido a satisfacer a la población de UNIDOS, las personas de municipios en categoría 4 y 6 no participaron de los recursos” (Contraloría General de la República, 2014, p.40). Este problema con la capacidad de los municipios para acceder a programas e invertir en su implementación, ya se plasmaba desde el CONPES 3616 aduciendo que la razón por la cual los municipios no destinan de manera prioritaria los recursos propios en programas de promoción es a causa de “la elevada dependencia de las transferencias del nivel central y la limitada cofinanciación de la promoción”. Dicho brevemente lo expuesto hasta aquí con relación a los instrumentos creados para la generación de ingresos o como un programa de subsidio en el marco de la política de superación de la pobreza extrema, se deduce que a nivel operativo ha existido deficiencia para apoyar financieramente la estrategia de Red Unidos desde lo más básico como el acompañamiento familiar, pero tal como se encontró, tampoco existe suficiente apoyo institucional, ni del gobierno central, ni del territorial. Por su parte el DPS ha estado inherentemente vinculado con ANSPE, pero es claro que en lo que concierne a ingreso y trabajo, los programas que maneja tienen un baja inversión por parte del DPS, lo que se ve plasmado en la poca cobertura de estos programas clave para hacer viable lo expuesto en el CONPES 3616 en la implementación de una Política de Generación de Ingresos para la Población en Situación De Pobreza Extrema y/o Desplazamiento. No sucede así con Más Familias en Acción, que como se expuso previamente, ha recibido más del 80% del presupuesto para el DPS. Esto implica que aunque la política para la superación de la pobreza extrema instrumentalizada a través de la estrategia Red unidos sea novedosa, esta no ha logrado alejarse de las políticas asistencialistas puesto que la estrategia no ha encontrado el apoyo que requiere. Por lo tanto se puede inferir que la consecución de los objetivos de Red Unidos ha estado en riesgo por la dependencia del apoyo de las instituciones del Estado, dentro de los cuáles se destaca los problemas las administraciones de gobiernos locales, debido a que no siempre cuenta con recursos suficientes que aseguren su implementación. Así 62 mismo, ha sido un problema crucial el poco apoyo financiero que ha conseguido la gestión de la ANSPE para mantener operando a Red Unidos. En lo que respecta, a la dimensión de creación de incentivos a las familias focalizadas en Red Unidos, es claro que el programa Más Familias en Acción (MFA) como programa de la oferta del DPS por términos de mayor cobertura, solidez institucional al ser una política de Estado, y por disponer de recursos suficientes para ejecutar su implementación sin depender de coyunturas políticas o económicas, se pueda considerar como un instrumento de tesoro con mayor capacidad de incidir en el comportamiento de las familias usuarias de la Red, lo que a su vez indica que gran parte de las familias usuarias de Red Unidos seguirían siendo principalmente motivadas por los subsidios de algunos programas, lo que resulta contraproducente a los objetivos de Red Unidos, puesto que tienen un corte más asistencialista, por lo cual la dimensión de ingresos y trabajo, contiene en la mayoría de municipios que son categoría 6, más un enfoque de ingresos por subsidios que por estrategias de trabajo y empoderamiento. 4.2.4. Instrumentos de organización Los instrumentos de organización permiten constituir una red para permitir la interacción entre la sociedad civil, ONG, organismos internacionales, y distintas instancias del gobierno para la gestión de la política pública. Hecha esta aclaración, en el caso puntual de la política para la superación de la pobreza extrema, se considera que una estrategia obligatoria a seguir es la inclusión de los sectores vulnerables y extremadamente pobres dentro del Sistema de Protección Social con el fin de garantizar derechos fundamentales. En el caso de Colombia, el sistema de Protección Social (SPS) logra articularse mediante tres componentes: el sistema de seguridad Social Integral; el sistema de promoción social; y el sistema de formación de capital humano, que a su vez sirven como ejes junto con el acceso a activos y el Manejo Social de Riesgo. Por lo tanto, la estrategia que buscaría organizar los instrumentos de naturaleza de promoción social y demás políticas e instituciones relacionadas, se da mediante Red Unidos (Figura 5). 63 Tal como se ha venido mencionado, otro documento importante para Red Unidos fue el CONPES 3616 de 2009 ya que le permitió adquirir un mayor enfoque en la generación de capacidades para la generación de ingresos, alejándose de las estrategias de tipo asistencialista que se habían manejado hasta la fecha para responder a las necesidades de la población en pobreza, pobreza extrema y condición vulnerable. La implementación de Red Unidos (Juntos) pasó a ser responsabilidad de diferentes entidades. Primero estuvo bajo Acción Social, luego ANSPE (bajo dirección del DPS), lo cual se debió a consecuencia del progresivo reconocimiento a los derechos de las víctimas de la violencia como se plasma en Ley 1448 de 2011, transformando a Acción Social en el Departamento para la Prosperidad Social –DPS, junto con el surgimiento del Sector de la Inclusión Social y Reconciliación destinado a la fijación de políticas, planes, programas y proyectos para la asistencia, atención y reparación a víctimas de la violencia, la inclusión social, la atención a grupos vulnerables y la reintegración social y económica (Contraloría General de la República, 2014). Dentro de este sector se encontraría vinculada la ANSPE hasta final de 2015, cuando se tomó la decisión de fusionar a la ANSPE dentro del DPS. El sector de la Inclusión Social y Reconciliación se creó con el fin de lograr una mejor atención a la población pobre, vulnerable y víctima de la violencia y con ello conseguir de manera eficaz las metas dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para Todos”. En este sentido el DPS está orientado a dirigir el sector de Inclusión Social y Reconciliación por medio de “la formulación y ejecución de políticas, planes, programas y proyectos para la asistencia, atención y reparación a las víctimas de la violencia, la inclusión social, la atención a grupos vulnerables y su reintegración social y económica” (Tassara, Ibarra y Vargas, 2015, p.92). (ANEXO 1, Figura 6). 64 Figura 5 Sistema de Protección Social Fuente: Elaboración propia con base en Tassara, Ibarra y Vargas, 2015 Uno de estos objetivos estratégicos del DPS va dirigido a “Coordinar y ejecutar acciones para generación de capacidades, oportunidades y acceso a activos de la 65 población pobre y pobre extrema” (Tassara, Ibarra y Vargas, 2015, p.93). Las entidades que conforman el Sector de la inclusión y Reconciliación que se encuentran más involucradas en cuanto a abordar este tipo de objetivos, son el DPS y el ANSPE, los cuales se caracterizan por la implementación de Programas de Transferencia Condicionada (PTC) y por regirse por una política de lucha contra la pobreza extrema (Tassara, Ibarra y Vargas, 2015, pp.91-92). Dentro de las direcciones del DPS se encuentra además de la Dirección General, y la Dirección de Programas Especiales con su subdirección de Seguridad alimentaria, la Dirección de Inclusión Productiva y Sostenibilidad; y la Dirección de Ingreso Social en el cual se encuentran programas como Más Familias en Acción, Jóvenes en Acción e Ingreso para la Prosperidad (Ingreso social); A su vez la vinculación de la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema (ANSPE) dentro del sector administrativo de la Inclusión Social y Reconciliación, se da al ser la entidad que está a cargo del manejo de la pobreza extrema tal como se encuentra en el Decreto 4160 del 3 de noviembre de 2011. El objetivo de la ANSPE es “participar, con otras entidades competentes y los entes territoriales, en la formulación de política pública para la superación de la pobreza extrema y coordinar la implementación de la estrategia nacional de superación de la pobreza extrema” (Departamento para la Prosperidad Social, 2015, p.11). Los objetivos estratégicos y funciones de la ANSPE (ANEXO 2, tabla 2) van en función de fomentar el acceso básico a servicios dentro de la oferta pública y de oportunidades a través de alianzas con el sector privado que garanticen a los grupos familiares vulnerables, la reivindicación de sus derechos a través del trabajo conjunto en dimensiones esenciales para su bienestar. Este es un trabajo conjunto que se da por medio del acompañamiento familiar y comunitario de los hogares previamente focalizados. Para ello se requiere una estructura organizativa a nivel nacional, departamental, y municipal a la que se adhiere operadores privados, los cuales son junto con los cogestores, el puente entre la estructura institucional que conforma la ANSPE y las familias focalizadas. De esta manera la ANSPE se constituye como un instrumento de dimensión operativa, ya que conforma una 66 estructura para transformar la estrategia Red Unidos en acción “a través de la formulación de objetivos operacionales” (Agencia para la Superación de la Pobreza Extrema, 2015, p.20). (ANEXO 3, figura 7). Se tiene entonces en la política para la superación de la pobreza extrema, un instrumento que lo conforma el PTC de orientación de sistema de Protección Social Red Unidos, el cual cuenta con una ejecución y efecto transversal en el resto de políticas sociales (ANEXO 4, tabla 3). Teniendo en cuenta las fallas en la implementación en los instrumentos de nodalidad, autoridad y tesoro que previamente se describieron, y que el logro de los objetivos planteados por Red Unidos, radica en la ejecución efectiva de sus tres componentes: acompañamiento y promoción familiar y comunitario; gestión de oferta institucional a través de la vinculación instituciones públicas y sus ofertas de servicios, la inversión social privada y las iniciativa de innovación social; y el fortalecimiento institucional, se encuentra que existen problemas de coordinación interinstitucional, que se reflejan en el poco financiamiento que ha logrado ANSPE para hacer operativamente viable a Red Unidos, la falta de apoyo de las diferentes entidades del Estado por lo cual de los tres componentes, en la práctica, Red Unidos descansa gran parte de su estrategia en el acompañamiento familiar, es decir en la gestión que realice el cogestor, lo que no permite eficazmente garantizar la consecución de los objetivos planteados por Red Unidos y si en cambio implican una falla de implementación en la ANSPE. Tal como señala el informe de la Contraloría General de la República resulta fundamental la articulación del gobierno nacional, territorial y el sector privado, ya que de ello depende “la cobertura, la pertinencia y la no duplicidad en la oferta” (p45). Según la Contraloría (2014), se encontró además de inconsistencias de la base de datos de beneficiarios entre DPS y ANSPE, y falta de cumplimiento en compromisos que requieren la articulación con el ICBF, MEN e ICETEX, en general, problemas respecto a: - La oferta nacional insuficiente, no hay presencia del Estado en los lugares más apartados y algunos servicios ofrecidos no tienen la cobertura y/o la pertinencia requerida. 67 - La oferta local es escasa, en particular, en los municipios de categoría 6. - La oferta privada se concentra en los territorios de mayor desarrollo. - Existe desarticulación entre los actores mencionados [Gobierno Nacional, territorial y sector privado], lo que incide en la gestión particular de cada uno de ellos - Escaso interés de las entidades en ofrecer sus productos y servicios en los lugares apartados, particularmente, por las dificultades en el acceso a esta población, ya sea por su lejanía o por problemas de desplazamiento. - El sentir de los alcaldes es que la responsabilidad de los recursos recae sobre los programas que desde el plan de gobierno municipal se puedan generar, sin embargo, debido al bajo presupuesto la oferta es insuficiente para suplir la necesidad de las familias, estos manifiestan que se requiere más participación en términos de presupuesto por parte de la gobernación y la nación (Contraloría General de la República, 2014, p.46). Esta lista de problemas tiene relación con las ya mencionadas previamente en otros instrumentos relativos a la ejecución de la política para la superación de la pobreza extrema, tal como en 2014 cuando el déficit de recursos significó el riesgo para la continuidad del programa, al no tener cómo financiar el acompañamiento familiar. Queda espacio entonces para cuestionar el verdadero motivo por el cual al final de 2015 se fusionó ANSPE en el DPS. Sin embargo el PTC Red Unidos pese a los problemas de articulación y financiación, posteriormente en 2016 obtendría en términos institucionales, mayor estabilidad mediante Ley 1785 de 2016 , logrando por ley exigir el apoyo político y financiero, para poder contar con suficientes recursos, acompañamiento de las instituciones del Estado y coordinación con las metas del gobierno a nivel nacional, departamental y municipal, lo que se supone le permitiría hacer operativamente viables los objetivos de Red Unidos a través de una implementación eficiente. Hasta el 2015 Red Unidos se caracterizó por ser una estrategia y programa de carácter social que formaba parte del componente de Promoción Social del Sistema de Protección Social, lo cual ha implicado que la consecución de los objetivos de Red 68 Unidos, termine por depender de las decisiones, gestiones y acciones concretas de las entidades y programas y sus funcionarios públicos, sobre la que se sustenta la operatividad de la Red. Esto ha dejado visiblemente su estrategia en términos de logística, delegada al cogestor, situación que según expone la Contraloría, “contrasta con las ferias ciudadanas coordinadas por el DNP, que cuentan con completa infraestructura y coordinación interinstitucional” (Contraloría General de la República, 2014, p.41). Se puede deducir entonces que pese a la poca eficiencia que según la Contraloría ha tenido Red Unidos a través de la operatividad que le proporciona la ANSPE, la legitimidad de los objetivos que busca alcanzar, conlleva a que se termine institucionalizando hasta convertirse en ley y quedar operativamente bajo gestión directa del DPS, formando parte de la misma organización que la otra política de Estado Más Familias en Acción. 4.3 Programa Más Familias en Acción Dentro de los diferentes programas de transferencia condicionada (PTC) que existen en Colombia, solo Más Familias en Acción (MFA) ha logrado generar una gran cobertura a nivel nacional y convertirse en una política de Estado al corte del año 2015, esto ha sucedido en parte por el gran apoyo que recibió del gobierno central a lo largo de su implementación, logrando captar recursos suficientes para su ejecución y su expansión, lo que le sirvió para pasar de programa temporal de tres años a política de Estado. En el caso de su relación con la política de superación de la pobreza extrema, MFA se ha constituido como una puerta de entrada al PTC de enfoque de Sistema de Protección social Red Unidos. Brevemente se puede describir el programa Más Familias en Acción (MFA) como un PTC con enfoque en el desarrollo humano, el cual contiene condicionalidades fuertes y subsidios a las familias focalizadas. Este programa inicialmente conocido como Familias en Acción (FA) se implementó entre 2001 al 2006 durante la cual fue ampliando su cobertura geográfica, pasando de atender exclusivamente familias en condición de pobreza de sectores rurales, a incluir a población en condición de desplazamiento 69 forzado. Originalmente se creó como parte de un programa temporal financiado por el Plan Colombia, luego financiado en su fase rural y en su etapa de expansión a las áreas urbanas por el Banco Mundial. Para 2007 surgió Red Juntos y entonces comienza un proceso en el cual Familias en Acción vinculaba las familias focalizadas por esta Red. En esta segunda fase del programa que va del 2007 al 2010 tuvo una ampliación de la cobertura al incluir a población indígena y familias marginadas de áreas urbanas. De ahí que el rediseño del programa después de 2012, se orienta a adaptar mejor el programa para atender a estas nuevas poblaciones pasando de dar incentivos educativos para los niños entre los 7 y 11 años a darlos por asegurar su salud nutricional, la terminación de la básica primaria y secundaria. Hasta esta fecha el funcionamiento de Familias en Acción dependía en gran medida del crédito que era provisto por el Banco Mundial y el BID, así como su institucionalidad estaba a la deriva de las decisiones políticas del gobierno de turno. Esto cambiaría a partir del 2012, cuando se reclasifican las familias beneficiarias, como parte de la estrategia para implementar una nueva fase como política de Estado bajo el nombre de Más Familias en Acción –MFA, sustentado en la ley 1532 de 2012, por el cual los recursos para su funcionamiento y su continuidad pasa a estar garantizada por el Estado. Este programa continuaría con el objetivo dirigido a romper la pobreza intergeneracional por medio de estrategias de corto y largo plazo, con un enfoque esencial en la formación de capital humano a través de incentivos de subsidio con fuerte condicionalidades. La transferencia correspondería a dos componentes del programa, un bono nutricional y un bono de educación (tabla 1). De esta manera se puede observar que el programa Más Familias en Acción contiene un fuerte enfoque por ayudar a garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos de los menores de edad dentro del núcleo familiar, a través de la transferencia monetaria. No obstante, es importante recordar que la naturaleza de este programa corresponde al componente de promoción social dentro del sistema de protección social. Por ello se puede considerar que si bien el programa MFA resulta un instrumento relevante en cuanto a generar comportamientos adecuados en las familias focalizadas, 70 logrando por medio de subsidios y condicionalidades fuertes promover la asistencia a centros educativos y de salud, y una garantía básica de alimentación, no se puede asegurar que su implementación es la responsable absoluta del mejoramiento de estos aspectos, o de ser garantía de cumplimiento a los derechos en salud y educación, puesto que la eficacia verdadera depende de la oferta y calidad del servicio de las instituciones correspondientes al que pueda acceder las familias focalizadas. MÁS FAMILIAS EN ACCIÓN- COMPONENTES Bono Educativo Bono de Nutrición Destino Hijos/as entre 7 y 17 años Hijos menores de 7 años Modo Según características destinatario/hogar. Transferencias mayores para ciudades grandes y niveles educativos mayores Según características destinatario/hogar. Consideración del nivel de pobreza multidimensional de la ciudad o localidad de residencia, de la edad y número de hijos/as Receptora Madre Madre Pacto Educación: Garantizar la asistencia regular de los menores a clases (al menos al 80% de éstas) Capacitación e información: Las madres titulares, así como los miembros de las familias beneficiarias, asumen el compromiso de asistir a los espacios de encuentro y capacitación. Salud: Asistencia del 100% de todos los menores del grupo familiar a las citas de control de crecimiento y desarrollo programadas por la entidad de salud a la que están afiliados. Capacitación e información: Las madres titulares, así como los miembros de las familias beneficiarias, asumen el compromiso de asistir a los espacios de encuentro y capacitación. Sanciones Suspensión del beneficio en caso de tres incumplimientos continuos o cuatro discontinuos durante un año Suspensión del beneficio en caso de tres incumplimientos continuos o cuatro discontinuos durante un año Monto Monto mínimo de Col$ 10.600 y máximo de Col$ 58.225 mensuales en 2015. Entre $ 63.525 y $ 74.100 /mes por hijo en 2015 Tabla 1 Más Familias en Acción- Componentes. Fuente: Basado en datos de CEPAL. División de Desarrollo Social –DDS, 2016 http://dds.cepal.org/bdptc/programa/componentes.php?id=12 71 4.4 Programa –Estrategia Red Unidos La estrategia Red Unidos del Sistema Protección Social, fue creada en 2006 bajo el nombre de Red Juntos. Esta Red fue desde el principio diseñada con el fin de crear una estrategia coordinada de intervención que pudiera proveer acompañamiento familiar y comunitario a las familias objeto de su intervención, y facilitara el acceso preferencial de sus beneficiarios a las oferta de servicios sociales del Estado, para la consecución de 45 logros básicos agrupados en nueve dimensiones que esta estrategia considera esenciales para salir de la pobreza extrema. Estas nueve dimensiones son: educación, ingresos y trabajo, habitabilidad, bancarización y ahorro, nutrición, dinámica familiar, salud, identificación y acceso a la justicia. Para generar el satisfactorio cumplimiento de los 45 logros que corresponden a estas nueve dimensiones, Red Unidos basa su estrategia en tres componentes: acompañamiento familiar y comunitario; gestión de la oferta y acceso preferente a los programas sociales del Estado; y fortalecimiento Institucional (ANEXO 6, tabla 5). En términos generales el DNP define a Red Unidos como: Una Estrategia Nacional de intervención integral y coordinada, que busca contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de las familias objeto de su intervención, la acumulación de capital social y humano y, en consecuencia, a la reducción de los niveles de pobreza y pobreza extrema en el país. (Departamento Nacional de Planeación, 2014, p.1) Su intervención tendría por marco institucional el Documento CONPES Social 102 de 2006, el cual vendría a ser complementado posteriormente con el Documento CONPES 3616 de 2009, así como el impulso para la política de superación de la pobreza extrema a través del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2010 -2014 Prosperidad para Todos, y otros documentos y decretos que como se expuso previamente definirían su operatividad y objetivos. De esta manera Red Unidos se puede situar en la tipificación realizada por Cecchini y Madariaga (2011) como como un PTC de enfoque en Sistemas 72 de Protección Social que busca promover la superación de su condición por parte de las familias que forman parte de la Red, de manera que vayan insertándose en nuevos mecanismos de protección social. Este tipo de PTC se caracteriza en un principio porque además de requerir la corresponsabilidad por parte de la familia, no contiene estrictas condicionalidades, ya que los compromisos son contextualizados y negociados con la familia a ser intervenida. Este tipo de PTC, se supone que surgen ante una gran proliferación de programas sociales sin coordinación entre ellos, en los cuales hay duplicidad de esfuerzos y falta de eficiencia en la promoción de las familias respecto a sus condiciones de pobreza. Red unidos, en ese momento Red Juntos, se había creado con base en la propuesta de la MERDP y el modelo del programa chileno Chile Solidario. Esto se puede explicar en cierta forma como producto del proceso de mimetización o Isomorfismo mimético, con el cual se pretendía lograr intervenciones legítimas mediante procedimientos considerados como adecuados. En este caso la necesidad del Estado Colombiano por cumplir con los compromisos adquiridos ante los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU, conllevaron a tratar de adaptar lo que se consideraba como un instrumento modelo de la política para la superación de la pobreza extrema. Sin embargo a pesar que Red Unidos tomó originalmente como modelo para su diseño a Chile Solidario, posteriormente vendría a rediseñarse con el objetivo de responder a las falencias de su propia implementación y a los retos de ser congruente con los objetivos de los sucesivos Planes Nacionales de Desarrollo. Se puede describir el PTC Red Unidos como una estrategia influenciada por el marco del Manejo Social del Riesgo (MSR) propuesto por el Banco Mundial, puesto que Colombia, adoptó el MSR, como el arreglo institucional al conjunto de acciones que se enmarcan en el Sistema de Protección Social (SPS). En este sentido, para lograr cumplir los compromisos adquiridos frente a los Objetivos de Desarrollo del Milenio especialmente en lo relativo a la reducción de la pobreza, se adecuó una red institucional con la cual tanto se lograra determinar las necesidades de las familias más pobres, como suplir de estrategias integrales y coordinación adecuada a las necesidades de las familias 73 más pobres y vulnerables. Sin embargo el problema para la operatividad de Red Unidos a causa de los problemas que ha tenido ANSPE para lograr la coordinación institucional, la insuficiente oferta de servicios de programas para lograr llegar a los municipios que más lo requieren, la falta de actualización de la información beneficiarios de Red Unidos, y los insuficientes recursos con los cuales financiar aspectos tan básicos de la estrategia como el acompañamiento familiar por parte de los cogestores, dejan en evidencia serias fallas en la implementación de los tres componentes estratégicos de Red Unidos que al final terminan por afectar la consecución de sus objetivos al no poder promover de manera eficaz en las familias usuarias de la Red, los logros de las dimensiones para la superación de la pobreza que requieren apoyo de las instituciones del Estado. Y es que pese a que ha contado con direcciones misionales de Acompañamiento Familiar y Comunitario, de Gestión de Oferta Institucional y Territorial, de Inversión Social Privada, y finalmente de la dirección de Innovación Social Estado, conservado los lineamientos y la estructura operativa y de gestión dada a nivel nacional, departamental y municipal (ANEXO 5. Tabla 4) gran parte de la logística de las actividades de Red Unidos tiende a quedar a cargo del cogestor. Claramente una de las características más grandes de los PTC de enfoque en Sistemas de Protección Social, es el acompañamiento psicosocial que recibe la familia focalizada (Cecchini y Madariaga, 2011) y en este sentido, el papel del cogestor es relevante en la estrategia Red Unidos. Su importancia radica en que constituye un punto de conexión entre la población conformada por las familias en pobreza extrema y la ANSPE, por lo cual la gestión que lleve a cabo el operador privado que se encuentre responsable de la gestión de los cogestores, igualmente influye sobre la implementación de Red Unidos. No obstante, sí la consecución de los objetivos se delega en mayor medida al acompañamiento familiar por medio de la logística que desarrolle el cogestor, esta no podrá tener un gran impacto, ya que la política para la superación de la pobreza requiere un marco institucional que le blinde contra las variaciones en el apoyo político en los cambios de gobierno y a la vez permita la coordinación y participación efectiva de 74 las diferentes instancias del gobierno y de las demás instituciones. En el caso de Red Unidos, la estrategia misma se constituye como una oportunidad para la creación de capital social ya que busca que la oferta institucional dada a través de la coordinación intersectorial sea accesible través del cogestor y de las acciones que vaya gestionando para hacer efectivo el acompañamiento familiar y comunitario. Adicionalmente a este tipo de capital social que se da entre las familias y las instituciones del Estado, se encuentra las posibilidades que Red Unidos ofrece en el acompañamiento comunitario, para generar dentro de la comunidad emprendimiento, cooperativismo y asociatividad. En este orden de ideas, se puede considerar igualmente que al trabajar dimensiones como Ingresos y Trabajo y Dinámica familiar, se sienta las bases para incentivar el cambio de comportamientos que permitan un mayor bienestar tanto a nivel personal como comunitario, sin embargo, tal como sucede en el tema de creación de capital humano, esto depende también de la oferta de institucional y de la infraestructura requerida para la prestación de servicios a la que pueda acceder la familia y la comunidad, que para el caso del capital social, este depende además de la percepción y cultura de la comunidad misma. Finalmente es necesario señalar que así como Red Unidos puede incidir positivamente en la percepción de los ciudadanos y de ahí en la confianza institucional a través del acompañamiento familiar como una forma de resaltar la presencia del Estado en las poblaciones históricamente excluidas y vulnerables, también se debe considerar que el incumplimiento y fallas en la implementación pueden incidir de manera negativa ya que implica una pérdida de credibilidad por parte de las familias focalizadas y de la comunidad en general, al considerar que la intervención del programa no representa el cumplimiento del Estado para garantizar sus derechos fundamentales y derechos económicos, sociales y culturales. 75 4.5. Los efectos de los programas Más familias en acción y Estrategia Red Unidos en el Corregimiento Pasuncha- Municipio de Pacho- Cundinamarca (2010-2015) Imagen 1 Corregimiento de Pasuncha Fuente propia Pasuncha es un corregimiento perteneciente al municipio de Pacho, Cundinamarca. Su topografía es quebrada y montañosa propicia para desarrollar cultivos de café, plátano, caña de azúcar y cítricos y ganadería. Este corregimiento forman parte del territorio de la región del Rionegro, el cual históricamente ha sido afectado por el conflicto armado durante décadas, y que en cierto grado terminó por impulsar el envejecimiento del campo, puesto que según la misma comunidad de Pasuncha, existe la tendencia por parte de las nuevas generaciones por percibir al corregimiento como un lugar que no les brindará bienestar económico. El abandono del campo por parte de las nuevas generaciones se puede ver plasmado en el cierre de escuelas por falta de estudiantes. Por lo tanto, se puede considerar que la mayor parte de las familias en Pasuncha se caracterizan por estar integradas por adultos con edades que oscilan entre los 30 y los 59 años, con nivel de escolaridad de básica primaria completa y vocación agrícola, no obstante, esta labor no parece generar 76 beneficios sobre sus condiciones de calidad de vida; esto se puede considerar al encontrar que gran parte de la población se encuentra como beneficiaria del Sistema de Seguridad social subsidiada. Las condiciones de pobreza y pobreza extrema se hacen más evidentes en los hogares más apartadas del poblado; muchas familias viven en precarias condiciones, habitando viviendas con problemas en sus estructura; algunos tiene sus pisos en tierra, cemento o en el caso de las familias gestionadas por Red Unidos, se encuentran pisos antibacteriales, e incluso algunas manifiestan no poseer servicio de acueducto (ANEXO 13). Así mismo, la infraestructura en el corregimiento de Pasuncha tiende a la precariedad; sus veredas están comunicadas por caminos de herradura y carreteras destapadas que dificultan el acceso e incrementan la distancia a los centros educativos, de salud y de mercados. El hospital San Rafael de Pacho Cundinamarca, hace presencia a través de la gestora de salud con atención básica a las madres gestantes y a la primera infancia, así como atención médica de primer nivel a través de un puesto de salud local. El tema de educación, se cubre con una institución educativa departamental de orientación técnica, a la que se vinculan escuelas primarias, y que a su vez se articula con el SENA, generando en promedio 20 egresados de secundaria al año. La mayoría de ellos abandonan el lugar porque consideran que no hay un buen futuro económico sí permanecieran en el corregimiento, por las condiciones de escasez de recursos para iniciar un proyecto productivo agrícola que les garantice estabilidad económica. (ANEXO 8). En este contexto se vienen a ejecutar Red Unidos, las acciones que más se han destacado bajo la su implementación, según los cogestores y funcionarios públicos relacionados con esta experiencia, ha sido principalmente el acompañamiento familiar y el apoyo psicosocial que el cogestor les brinda a las familias, ya que en esta función se encuentra incentivar a los miembros del hogar, según sus necesidades y a redescubrir sus potencialidades. Por lo tanto los cogestores son la pieza fundamental en la estrategia de Red Unidos, porque ellos son el puente entre las instituciones y las familias, pero además porque les anima constantemente a considerar todas sus capacidades, esto significa desde 77 la experiencia y palabras de la cogestora que ejecutó Red Unidos en el corregimiento que: Red Unidos en una de sus misiones está enseñarles a descubrirse, que potenciales tiene cada familia, ponerlas a trabajar al interior de su familia y busca también que sean sostenibles en el tiempo. Entonces es una familia que de pronto, yo llego como cogestora y descubro “Yo no sé nada, no tengo nada, yo soy pobre, yo” - y empiezo a preguntarles “su merced, ¿que saben hacer?” […] Hay mucho potencial, en todos los campos hay potencial, pero la concepción es “es que soy pobre, pobre, pobre, pobre”. [Entonces] El cogestor tiene la responsabilidad grande de hacer que la familia pueda descubrir esas capacidades que tiene como familia (N.P, comunicación personal, 2016, Abril 29). El cumplimiento de los logros establecidos en las dimensiones de Red Unidos, tendrán mayores o menores posibilidades de ser alcanzados según la disponibilidad que se pueda obtener de la oferta institucional para apoyar el respectivo caso. En ese orden de ideas, se encuentra han beneficiado a las familias de Red Unidos desde el gobierno central, proyectos o programas grandes como “Viviendas Gratis” ya que según lo relata la cogestora “ese proyecto si llegó directamente de la presidencia de la república, llegaban proyectos como mejoramiento de instalación de unidades sanitarias, instalación de pisos antibacteriales que venían directamente del operador, de Fundaset, y acá en Pacho se nos dieron como a 30 familias”(N.P , comunicación personal, 2016, Abril 29). Por gestión que se dio dentro del municipio, están entre otras actividades de apoyo, las ferias de servicio en las cuales se hacían jornadas de tipo pedagógico para que las familias conocieran sus derechos y los servicios que presta cada entidad. Estas ferias de servicio eran realizadas dependiendo de la gestión del operador privado ya que es este el que debe responder internamente ante la ANSPE por el cumplimiento de metas (N.P. comunicación personal, 2016, Abril 29). Pero teniendo en cuenta, que este programa abarca 9 dimensiones y 45 logros, son múltiples las acciones que puede realizar como apoyo y complementación a iniciativas en el municipio de Pacho. De esta manera, puesto que el contexto descrito de las familias en 78 Pasuncha es rural y con gran población de adultos en edad productiva tal como se encontró durante la investigación a través de los documentos del Proyecto ABEJA del Hospital San Rafael, existe una dimensión que es especialmente interesante de abordar, y que sería un factor clave la superación de la pobreza extrema: la dimensión de Ingreso y trabajo. En teoría a esta dimensión de Red Unidos, se vincularían programas sociales y demás entidades pertinentes del sector público como del sector privado. Según narra la persona encargada de la ejecución del programa desde 2009 al 2015, expresa que “en el caso de Pasuncha hemos sido muy estigmatizados por el sentido de la distancia, nos hemos quedado allá” (N.P , comunicación personal, 2016, abril 29), aduciendo que esto es un gran obstáculo para acceder a los programas sociales que justamente la población rural en condición de pobreza extrema necesita más, porque tal como opina respecto a la oferta de servicios por parte de instituciones vinculadas a Red Unidos, tiende a suceder que “uno habla con ellos “mire en Pasuncha tengo una familia en tal condición...” dicen, “No, eso por allá no nos mandan” […] ese programa es únicamente a nivel urbano” (N.P comunicación personal, abril 29). No obstante el diseño de este PTC permite la vinculación con programas de orientación al campo. Según lo hallado a través de las entrevistas, se puede observar que las acciones más próximas a contribuir para la superación de la pobreza en el corregimiento de Pasuncha, estuvo bajo vinculación a entidades enfocadas al sector agrario y la capacitación como el SENA (N.P, comunicación personal, 2016, Abril 29; E.G, comunicación personal, 2016 Abril , 30), la UMATA, así como la vinculación con la asociación ASOHOFRUCOL, mediante la cual la familias obtuvieron capacitaciones de “Escuelas de Campo”. Así mismo, las experiencias relatadas exponen que a pesar que ASOHOFRUCOL tenía el potencial para convertirse en una gran asociación a nivel regional en la cual se podía vincular familias usuarias de Red Unidos, no prosperó por las mismas razones que otras iniciativas habían fallado; la falta de apoyo de la administración local, la falta de continuidad de los programas, y la percepción equivocada de la mayor parte las familias que forman parte de Red Unidos. De ahí que específicamente la cogestora realice actividades de un alcance más 79 familiar y no tanto enfocado a nivel comunitario, como el proyecto llamado “Cadena Alimenticia” que se ejecutaría en las familias pertenecientes a Red Unidos en Pasuncha, el cual era un proyecto sustentable, que estaba dirigido principalmente para la seguridad alimentaria de la misma familia aunque tenía potencialidades para convertirse en un proyecto de emprendimiento. Nuevamente, la razón por la cual el proyecto no avanzó a una nueva instancia en la cual se lograra asociar las familias de Red Unidos para crear emprendimiento y formar una microempresa, fue la terminación de contrato de la cogestora con Red Unidos y la falta de interés por parte de las familias. Lo expuesto por los distintos funcionarios y cogestores consultados permiten ver que las familias focalizadas bajo Red Unidos requieren el acompañamiento familiar constante para no perder lo logrado en el tiempo de intervención, ya que como señala la infórmate clave desde la Secretaría de Desarrollo social de la Alcaldía de Pacho Cundinamarca respecto a los programas sociales “La implementación de estas estrategias ayudan a empoderar a las familias, sin embargo algunas de estas solo ingresan por un beneficio y no están interesadas en salir de su condición”(R.Q, comunicación personal, 2016, abril 30). Así mismo, existen posiciones que resaltan el hecho que en el caso de Red Unidos: Hay un Estado totalmente alejado de la sociedad pobre. La sociedad pobre se ha marginado y el Estado se ha alejado. Lo que busca el programa es ser un puente, de decirle a la gente -oiga, usted puede acceder al Estado, tenemos esto, le ofrecemos esto- y la gente debe empezar a utilizar estos canales de participación, si tenemos cogestores líderes va a lograr que esta comunidad se organice para acceder […] de todos modos, si tenemos un Estado que ofrece oportunidades pero que sí no las conozco no puedo acceder a ellas. (P.A comunicación personal, 2016, Abril 09). De esta manera se encuentra semejanzas en el corregimiento de Pasuncha respecto a lo descrito por el informe la auditoría a la política para la superación de la pobreza a término de 2014 (Contraloría General de la Nación, 2014) puesto que si bien se pueden hallar acciones en el marco de Red Unidos para el fomento de las capacidades, el 80 problema radica en que estas no han logrado ni la sostenibilidad , ni el apoyo necesario donde más se requiere de la presencia de los programas que hacen posible que la estrategia Unidos posea mayor eficacia. Los pisos antibacteriales, las huertas caseras, el apoyo psicosocial, el tema tratado en habitabilidad en general, son acciones que según lo relatado se cumplen por la gestión del cogestor, sin que ello implique a su vez, la garantía de encontrar el respaldo necesario por parte de las entidades públicas, por lo cual es el capital social del propio cogestor se convierte en el recurso que potencialmente ayuda a movilizar recursos para las familias pertenecientes a Red Unidos. 4.5.1 Efectos Sociales La consecuencia de la debilidad institucional conlleva a una profundización y prolongación de la exclusión que afecta de manera intergeneracional a las familias en condición de pobreza y pobreza extrema, hasta conducir en algunos casos no solo a una pobreza en el aspecto material, sino también a una percepción por parte de las familias que no permite crear estrategias de vida que sirven como oportunidad para superar sus condiciones de pobreza (Bebbington, 2005). Es justamente el enfoque que tiene estos programas PTC como Red Unidos, puesto que se suponen que tiene la capacidad de promover acciones o estrategias de vida con el que cuentan las familias focalizadas por la Red. La perspectiva más común entre quienes ha tenido experiencia directa o indirecta con Red Unidos, es que existen tanto aciertos como fallas que se plasman en la percepción, comportamiento, y elecciones para desarrollar su proyecto de vida. Como consecuencias positivas se tiene, la oportunidad brindada a muchas mujeres cabeza de hogar de atender necesidades mínimas de sus hijos y posiblemente de interactuar con otras madres en torno a temas del diario, como en el caso de Más Familias en Acción; en el caso de Red Unidos, ya que su estrategia toma en cuenta todos los miembros de hogar, lo más importante ha sido la oportunidad de poder integrar a las familias a una red que tiene potencial para apoyarlos en sus necesidades, pero que tal como dice la cogestora N.P, uno de los problemas es que: 81 “Nos basamos solo en cifras que debemos enviar, pero dejan muy solo al cogestor, no les dan las herramientas, no les dan los recursos. Se está enfocando más en estadísticas pero no en la persecución del objetivo y se ha dejado en un segundo plano. Lo poquito que se puede sacar es lo que se ha podido gestionar, como ya te había dicho lo que la administración nos ha dado, lo que a nivel privado nos han dado, como en el WhatsApp buscando ayuda” (NP, comunicación personal, 2016, abril 29). Por ello, en síntesis las narraciones que ofrecen quienes han experimentado de una u otra manera la implementación de Red Unidos, señalan que políticas y programas sociales anteriores ha afectado a los individuos y también a las familias porque puede modificar su percepción del escenario económico y político, y con ello de su papel en las responsabilidades tanto políticas como sociales (ANEXO 8). En términos generales, si bien se puede encontrar beneficios respecto al reconocimiento de los derechos de algunos miembros del hogar, según lo observado y considerado en las entrevistas, todavía existen consecuencias de las políticas asistencialistas que pudieron conducir a una percepción en el cual algunas familias se acomodan a su situación de precariedad ya que ello le permite obtener beneficios, tal como narra el funcionario J.L: Si es triste ver llegar la camioneta el día domingo llena con el cilantro, la cebolla, yuca, cuando esa zona era bendecida. Yo conozco Pasuncha desde hace mucho tiempo, yo trabajaba en la alcaldía en el 2002, pero, desafortunadamente no hay mucho respaldo al tema. Hay muchas personas en Pasuncha que dice -Me sale más barato comprar una yuca que ponerme en el trabajo de sembrarla […]. Cuando nosotros llegamos a trabajar con Asohofrucol la idea es cambiar esa mentalidad, por eso hubo pocas personas con las que pudimos trabajar, por qué?, porque ellos sabían que con “familias en acción” le llegaba un recurso y sabían que mensualmente cobraban y les daban esa plata, no trabajaban […] y es a raíz de eso tanto paternalismo que se creó. (J.L, comunicación personal, 2016, abril 3). Quizás parezca exageradas algunas apreciaciones, sin embargo durante el trabajo de campo realizado, se pudo encontrar que existen familias que se caracterizan porque buscan mantener las condiciones de vida que se estipulan como requisito para ser 82 focalizados por los programas, lo que conlleva que no se mejore ni sus viviendas, ni sus condiciones laborales porque perdería esas condiciones para recibir la ayuda. Como consecuencia de esto, los niños y jóvenes han tendido a perder el ejemplo la experiencia de trabajo y del emprendimiento como búsqueda de la realización personal por parte de sus padres o familiares en edad productiva. En síntesis, la carencia de visión no permite acceder a las oportunidades de realización personal. Esto no ha sido producto de un solo instrumento de la política pública para atender las necesidades de las familias más vulnerables, sino de sus consecutivas fallas en la implementación, a través de sus diferentes instrumentos a lo largo de la historia, y que han terminado por proyectar valores contrarios a los objetivos que se persiguen, creando incentivos perversos. Por su parte Red Unidos, según lo relatado busca las capacidades de cada uno de los integrantes de la familia, con el fin de impulsarlos a creer en sus habilidades para contribuir a su propio bienestar. No obstante, el problema con esta estrategia, según los relatos, radica en mantener el entusiasmo de las personas que aceptan el acompañamiento familiar y por otra parte enfrentarse a la condición de tener muy pocas opciones para hacer la estrategia Red Unidos viable. 4.5.2. Efectos Institucionales Red Unidos, fue creada justamente para tratar el problema de incentivos perversos que otros instrumentos de la política social venían generando sobre la población. No obstante, sus efectos a nivel social no han logrado gran impacto debido a la falta de apoyo de las entidades a sectores rurales alejados como en el caso del Corregimiento de Pasuncha, puesto que a diferencia del área urbana, el corregimiento de Pasuncha no accede a los beneficios que usualmente llegan para la población de Red Unidos, pero adicionalmente, el municipio de Pacho es de categoría 6, por lo cual es menos probable que tenga parte de la oferta institucional que en el discurso del manual de operaciones de programa, ya que estos beneficios se concentran principalmente en municipios de categorías especiales, 1 y 2, lo cual levanta aún más las barreras, para que el cogestor responsable logre ayudar a las familias a superar sus condiciones de pobreza extrema. Por 83 ello en Pacho se tiende a contar con servicios que están presentes en el mismo municipio, como el SENA. En el caso de Pasuncha, el servicio del SENA esta es dirigido a los estudiantes del plantel educativo, y si bien puede prestar servicios a otra población, existe la necesidad de un cupo mínimo e infraestructura para poder llevar el servicio a la población adulta del corregimiento. Por ello el impacto de programas como Red Unidos y Más Familias en Acción en cuanto a creación o potencialización de capital humano y capital social en las familias habitantes del corregimiento de Pasuncha, incide dependiendo de las demás instituciones con las cuales se pueda coordinar el programa. En el caso de Más Familias en Acción, el programa incide más en los menores de edad, pues son quienes pueden acceder a la institución educativa Departamental Santa Inés, así como las acciones por parte del Hospital San Rafael de Pacho, lo que ayuda en alguna medida al incremento del capital humano, sobre todo de las nuevas generaciones. En este sentido, el papel de Más Familias en Acción ha sido clave para aumentar la escolaridad y mejorar los temas de salud y nutrición, por lo que se puede inferir su claro enfoque a la acumulación de capital humano. Por otro lado, para Red Unidos, el logro del programa Más Familias en Acción, configura también un logro suyo, ya que este programa atiende a familias focalizadas por Red Unidos, puesto que hace parte de la Red. En ambos casos su papel es el de la promoción social. Pero en lo que respecta a la acción directa de Red Unidos, se puede comprender que sus actividades, implican el desarrollo de varios tipos de capital social que se da cuando el programa pretende vincular las familias con asociaciones, de manera que pueden llegar al empoderamiento o en el trabajo conjunto dentro de las mismas familias. Por lo tanto, considerando que el capital social y el capital humano tratan todos los objetivos de políticas sociales relativos a la generación de capacidades humanas y de contextos de empoderamiento por medio de la asociatividad ¿cuáles habrían sido entonces los aciertos de estos programas para su potencialización? En síntesis, se puede inferir que por parte de Más Familias en Acción, la utilización de las condicionalidades más el incentivo monetario, que llevaron a que aumentara la asistencia de los menores de 84 edad a los planteles educativos y de salud. Por otra parte Red Unidos habría acertado en comprender que en sus cogestores se daría la condición de incrustado o embeddedness, que implicaría mayor compromiso por parte del cogestor al estar ligado a la comunidad y que por lo tanto busque constantemente estrategias, sus propias conexiones, contactos y capacidad de su capital social personal en beneficio de la comunidad. De ahí que no sea exagerada la expresión que los cogestores se convierten en un puente entre el Estado y las familias en extrema pobreza y vulnerabilidad. Este puente metafórico es en realidad el capital social que ha hecho posible la estrategia en términos operativos, sin embargo, es necesario señalar con base en las experiencias de las personas implicadas en su ejecución, que la potencialización del capital social en las familias focalizadas resulta un aspecto más complejo, pues se tiene un círculo vicioso entre la falta de apoyo y coordinación por parte de las instituciones del Estado y la percepción de las familias que han sido afectadas por los incentivos perversos. Ambos factores, impiden que la estrategia Red Unidos logre mayores impactos. Red Unidos como un PTC con orientación a las redes o Sistemas de Protección Social, contiene por su diseño varios retos. Uno de esos retos tiene que ver con los propósitos de las intervenciones, puesto que busca alcanzar una amplia variedad de objetivos; este tipo de PTC tal como lo señalaría Cecchini y Madariaga (2011) está diseñado para abordar múltiples aspectos de la política social en relación a la superación de la pobreza, lo que conllevaría a una serie de ambigüedades y dilemas para definir prioridades de estos mismos objetivos a alcanzar bien sea a corto plazo o a largo plazo. De esta manera el capital social contiene retos en la implementación dentro de Red Unidos, tanto por el hecho que muchos programas vinculados no dan relevancia a estrategias mediano plazo y al rol de las capacidades productivas y asociativas de los adultos en edad productiva en la familia, como por el problema que implica que los pocos programas que si tienen dicho enfoque cuenten con poco presupuesto y no sean ofrecidos en todos los municipios y sus áreas rurales necesitadas de este tipo de intervención. Por lo tanto, se encuentra que los programas sociales como Red Unidos pueden ser exitosos en términos de legitimidad, pero no necesariamente en eficiencia. 85 Lo anterior puede ser comprendido al seguir lo expuesto por Dimaggio y Powell (1999; 1999b; 1991) cuando explica que las organizaciones siempre buscan su legitimidad sustentada en los valores por las cuales fueron creadas, pero que no obstante esto no implica que sean eficientes; esto se plasma cuando los objetivos del programa dejan de ser la prioridad en la práctica al ser desplazados por rutinas propias de la ejecución dentro de los cuales esta mostrar los resultados estadísticos exigidos. Para el caso del Corregimiento de Pasuncha, las experiencias narradas permiten concluir que se dan algunas acciones para la consecución de objetivos relativos al capital social y de capital humano, pero está casi totalmente gestionado por la cogestora o cogestor responsable, por lo que su impacto es menor del que podría generarse. Sería oportuno por lo tanto, que se generará la apropiada oferta institucional a través de Red Unidos, con enfoque a la población en edad productiva, por lo que se necesitaría estrategias que se orienten a la capacitación y el trabajo, ya que constituyen a mediano y largo plazo en el contexto rural, la verdadera posibilidad de generar las capacidades humanas y el empoderamiento que se requiere para lograr mejores condiciones de calidad de vida tanto en sus familias como en la comunidad en general. 86 REFERENCIAS Agencia para la Superación de la Pobreza Extrema. (2015) Informe de Gestión 2015. DPS. [República de Colombia]. Recuperado de http://www.prosperidadsocial.gov.co/ent/gen/trs/Documents/Informe%20de%20Gesti%C3%B3n %20ANSPE%202015.pdf Arriagada, I. (2003). Capital Social: Potencialidades y limitaciones analíticas de un concepto. Estudios Sociológicos, XXI() 557-584. Recuperado de http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=59806303 Bebbington, A. 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Fuente: Elaboración propia con base información obtenida de Tassara, Ibarra y Vargas, (2015) 97 ANEXO 3 Figura 7 Aspectos básicos de operación de Red Unidos-ANSPE Fuente: Elaboración propia con base en revisión documental la investigación. 98 ANEXO 4 Tramites y población objetivo de las entidades del Sector de Inclusión Social y Reconciliación Entidad Trámites y servicios Población Objetivo -Programas de Transferencias Condicionadas. -Más Familias en Acción -Jóvenes en Acción Programas de Generación de Ingresos -Mujeres Ahorradoras en Acción -Capitalización Micro empresarial -Ruta de Ingresos y Empresarismo -Incentivos para la Capacitación y el Empleo -Trabajemos Unidos -Enrutate TU Programas de Seguridad Alimentaria -Red de Seguridad Alimentaria -Operación Prolongada de Socorro La siguiente población puede acceder a los Programas del DPS solamente en los periodos de inscripciones y de acuerdo a la focalización de los siguientes instrumentos. -Personas que pertenezcan a la red Unidos -Familias pertenecientes al SISBÉN -Comunidades Indígenas -Comunidades Afrocolombianas -Personas registradas en el RUV (Estado incluido Registro Único de Víctimas) -Atención de emergencias humanitarias o atentados terroristas -Registro Único de Víctimas -Red de Información para la Atención y Reparación a las Víctimas -Medidas de reparación colectiva e individual -Atención en la emergencia de los desplazamientos masivos -Indemnización por vía administrativa -Indemnizaciones judiciales -Personas desplazadas por la violencia -Personas víctimas de homicidios -Personas o comunidades que abandonan tierras -Personas víctimas de la violencia sexual -Personas víctimas del secuestro -Personas víctimas de desaparición forzada -Personas víctimas de las minas antipersonales -Personas víctimas de tortura -Personas víctimas de secuestro -Persona víctima del reclutamiento infantil -Persona víctima de lesiones personales y psicológicas -Alimentación Escolar -Niños 99 -Desayunos infantiles -De Cero a Siempre -Adopción, Custodias, Cuotas de alimentos, Impugnación, paternidad, prueba ADN, Protección Primera Infancia y Adolescencia, Patria Potestad, Búsquedas de niños -Niñas -Adolescentes Certificar la pertenencia a la red Unidos Familias en situación de pobreza extrema, vinculados a la Red Unidos Proyectos específicos de acuerdo a las zonas. Zonas, comunidades o Veredas con Proyectos de Consolidación: Montes de María, Bolívar, Sucre, Catatumbo Norte de Santander, Córdoba, Bajo Cauca Antioqueño, Arauca, Cordillera Central, Tolima, Valle del Cauca Putumayo, Nariño, Macarena, Caguán, Caquetá, Meta. Recuperar material y testimonios relativos a violaciones con ocasión del conflicto Armado interno. Comunidades indígenas Comunidades afectadas por el conflicto Población desmovilizada Tabla 3 Trámites y población objetivo de las entidades del Sector de Inclusión Social y Reconciliación Fuente: Adaptado de Información de contacto, trámites frecuentes y población objetivo de las Entidades del Sector de Inclusión Social y Reconciliación (I trimestre 2014). Recuperado de http://apps.dps.gov.co/documentos/9387_Kit_Word_listado_de_entidades_del_sector_y_otras_2014.pdf 100 ANEXO 5 NIVELES DE COORDINACIÓN –RED UNIDOS NIVEL Nacional 26 entidades con capacidad para disponer de recursos y programas: Departamento Nacional de Planeación –DNP, Bancóldex - Banca de las Oportunidades, Banco Agrario de Colombia, Defensoría del Pueblo, Departamento Administrativo Presidencia de la República (Alta Consejería para la Equidad de la Mujer y Colombia Joven), Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e innovación – COLCIENCIAS, Fondo Nacional del Ahorro, Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – FINAGRO, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER, Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios en el Exterior –ICETEX, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Ambiente, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Ministerio de Justicia, Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Tecnologías de la Información y Co- municaciones -Min TIC, Ministerio de Cultura, Unidad para la Gestión del Riesgo y Desastres, Registraduría Nacional del Estado Civil, Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA Departamental Gobernaciones, Consejos departamentales de Política Social CODPS; la estructura territorial que conforma la Red y las Unidades Territoriales del DPS. Nivel Municipal Alcaldías, Consejos Municipales de Política Social COMPOS, el Operador Social y las familias vinculadas. Tabla 4 Niveles de Coordinación – Red Unidos Fuente: Elaboración propia con base en información sobre la ejecución de la ANSPE hasta el año 2014 del informe de la Contraloría General de la Nación (2014). 101 ANEXO 6 RED UNIDOS- COMPONENTES Acompañamiento Familiar y Comunitario Oferta y Acceso Preferente Fortalecimiento Institucional Destinatario Todas las familias de Red Unidos Todas las familias de Red Unidos Todas las familias de Red Unidos Descripción Acompañamiento Familiar y Comunitario, la cual es responsabilidad de un equipo compuesto por el coordinador General del Operador Social y los Cogestores Sociales. Acceso Preferente a los programas y servicios sociales Consolidación del Sistema de Protección Social a nivel local. Acciones El equipo responsable tres fases debe: -Levantar la información de línea base familiar (estado inicial de los 45 logros básicos de las familias en las 9 dimensiones) -Construcción del plan familia , con el cual se defina junto con la familia , destacando las prioridades, se defina la ruta a seguir para en el corto, mediano y largo plazo el cumplimiento de los logros básicos -Seguimiento y gestión de Logros Básicos. En el cual el deber de los cogestores y entidades de Red Unidos es apoyar y orientar a la familia para la consecución de los Gestionar la oferta de las entidades, en los diferentes niveles de gobierno, para dar acceso de forma preferencial a las familias de Unidos en pro de facilitar la consecución de su Logros Básicos (LB). Gestionar oferta de servicios adicionales a través de la promoción de alianzas con el sector privado y con los organismos de cooperación internacional Diseño e implementación de un conjunto de instrumentos, metodologías y acciones que ayudan a generar las capacidades en los departamentos y municipios para atender y proteger a la población más vulnerable. 102 Tabla 5 Red Unidos- componentes Fuente: Elaboración propia con base en información en datos de CEPAL. División de Desarrollo Social –DDS, 2016 http://dds.cepal.org/bdptc/programa/componentes.php?id=12 logros básicos, de las metas establecidas en el Plan Familiar junto con la conexión con los programas y servicios sociales disponibles en el territorio 103 ANEXO 7 Formato 1 DIARIO DE CAMPO FAMILIA Observaciones durante la ejecución del Proyecto ABEJA a través de visitas domiciliarias y estadía en el corregimiento de Pasuncha Fecha: Visita Domiciliaria/evento: Hora: Grupo: Familia No. Descripción de la observación: Observación: Los nombres de las familias así como el lugar exacto de sus residencias son reservados en pro de guardar la confidencialidad y dignidad de las mismas. 104 ANEXO 8 Formato 2 DIARIO DE CAMPO INSTITUCIÓN EDUCATIVA Observaciones durante la estadía en el corregimiento de Pasuncha y la visita al Institución educativa Departamental Santa Inés Fecha: Visita Domiciliaria/evento: Hora: Grupo/comunidad: Docentes del plantel Descripción de la observación: 105 ANEXO 9 Formato 3 CARTA DE CONSENTIMIENTO INFORMADO CONSENTIMIENTO INFORMADO Yo_____________________________________________________________________ __ estoy de acuerdo en participar por medio de una entrevista en la investigación de trabajo de grado realizada por Yenny Viviana Casallas Martínez, estudiante del programa de Relaciones Internacionales y Estudios Políticos de la Facultad a distancia de la Universidad Militar Nueva Granada. El propósito y naturaleza del estudio me ha sido explicado. Comprendo lo que se me pide y de tener alguna inquietud correspondiente a la investigación, sé que puedo contactarme a la dirección de correo o número de teléfono que se me ha indicado previamente. También comprendo que mi participación es de carácter voluntario. Autorizo la grabación de la entrevista que se realizará y el desarrollo del cuestionario abierto que se me brindará. Nombre del Participante:__________________________________________ No. CC ______________________ Firma del Participante:_______________________________________________ Fecha:_____ ____________________ 106 ANEXO 10 Imagen 2 Autorización de consentimiento de entrevista 107 ANEXO 11 Formato 4 GUÍA DE LA ENTREVISTA Presentación Buenas tarde, mi nombre es Yenny Viviana Casallas M. Soy estudiante de Relaciones Internacionales y Estudios Políticos de la Universidad Militar Nueva Granada. Actualmente me encuentro realizando el trabajo de grado que tiene por objetivo principal interpretar y analizar los Programas de Transferencias condicionadas Más Familias en Acción y Estrategia Red Unidos en relación al concepto de capital social, tomando como estudio de caso su ejecución hasta el año 2015 en el corregimiento de Pasuncha del municipio de Pacho Cundinamarca. Con el propósito de comprender mejor la dinámica que se da bajo este tipo de programas, es oportuno poder contar con su opinión a través de su participación la cual es de carácter voluntario. A continuación se propone el desarrollo de dos puntos con preguntas abiertas, en el primero, se espera poder contar con su relato sobre las posibles experiencias relativas al tema que tenga desde su campo profesional. En el segundo punto usted podrá brindar su opinión respondiendo las preguntas que considere pertinentes. 1) ¿Cuál ha sido su experiencia desde su campo profesional respecto a los Programas de Transferencia Condicionada Más Familias en Acción y/o Estrategia Red Unidos? ¿Puede dar ejemplos de estas experiencias relativas al corregimiento de Pasuncha de Pacho Cundinamarca? ¿Cuáles? 2) Me gustaría que me comente su punto de vista acerca de los siguientes temas concernientes al campo de las políticas Sociales. Por favor responda las preguntas que considere pertinentes de acuerdo a su experiencia y conocimiento relativo al tema. > ¿Cómo describiría Usted, una familia pobre? > ¿Cómo cree que se ha concebido el papel de la familia en las estrategias de lucha contra la pobreza propuesta por el gobierno nacional? > ¿Considera Usted, que los Programas de Transferencia Condicionada Más Familias en Acción y Estrategia Red Unidos pueden llegar a afectar la percepción de las familias pobres respecto a su capacidad humana para superar sus condiciones de pobreza? ¿Cómo? > Según su opinión ¿Se ha dado algún cambio particular en las políticas sociales a través del Programa Más Familias en Acción y Estrategia Red Unidos respecto a la concepción del papel de las familias en la gestión de sus propias vulnerabilidades y la superación de la pobreza? > ¿Considera que han venido cambiando a los roles que cumplía cada miembro de la familia respecto al bienestar o supervivencia del hogar? 108 > Según su opinión ¿El Programa Más Familias en Acción ha logrado dar empoderamiento a la mujer o por el contrario profundiza en el papel de la mujer solamente como cuidadora? > ¿Pueden las reuniones o espacios de capacitación e interacción para las madres de las familias focalizadas por el programas Más Familias acción permitir la creación de vínculos que constituya una fuente para el fortalecimiento del capital social? > Según su opinión ¿Se considera el capital social de los pobres a través de la estrategia Red Unidos? ¿Cree que la estrategia Red Unidos implica el papel de las familias focalizadas en relación a las comunidades a las cuales pertenecen? > ¿Cree que alguno de los programas y estrategias mencionadas (Más Familias en Acción y Red Unidos) puede causar mayor dependencia o por el contrario empoderamiento en las familias focalizadas? > ¿Cree que con la implementación de la estrategia Red Unidos hubo avances respecto al empoderamiento de las familias pobres? > ¿Cree usted, que las familias focalizadas por los programas son conscientes de los objetivos y criterios de selección y salida de los programas Más Familias en Acción y Red Unidos de los cuales participan? > ¿Podría los Programas de transferencia condicionada como Más Familias en Acción y/o Red Unidos tener efectos negativos sobre las familias focalizadas o comunidad? ¿Cuáles son los efectos positivos? ¿Puede dar algún ejemplo en relación al corregimiento de Pasuncha del municipio de Pacho Cundinamarca? > Según su opinión ¿Programas sociales como Más Familias en Acción y la Estrategia Red Unidos inciden en las relaciones o vínculos intrafamiliares/intracomunitarios, intersectoriales o se trata más de una relación familias focalizadas – instituciones a través de los gestores de los programas sociales? > Según su opinión ¿Son los gestores y funcionarios públicos un factor clave para el éxito del programa en la superación de la pobreza de las familias pobres/vulnerables focalizadas? > ¿Cuáles pueden ser los principales problemas que tienen los programas sociales para lograr sus objetivos de superación de la pobreza? Muchas gracias por su colaboración al compartir su experiencia permitiendo complementar con su opinión la presente investigación. 109 ANEXO 12 Transcripción de entrevistas A continuación se expondrá la transcripción de las entrevistas realizadas a siete informantes clave. Entrevista 1 Entrevistado: N.P Motivo de la entrevista: Experiencia en la implementación de Red Unidos. Fecha: 29-04-2016 Entrevistador: ¿Cómo se ha visto plasmado la ejecución de Red Unidos en el corregimiento de Pasuncha? N.P: Es un estrategia que se trabajó con familias vulnerables y familias que están en extrema pobreza y son seleccionadas de acuerdo al promedio que tiene en el SISBÉN. Pues se tomó con base en el SISBÉN del 2002 para clasificar las familias para Pasuncha, de ahí salieron 1300 familias para el municipio de Pacho. E: ¿Estas 1300 familias es cuando era Red Juntos? N.P: Si, esto fue cuando era con Red Juntos en el año 2009, salieron 1300 familias que estaban en nivel 1, un 30% , un 30% que estaban en Familias en Acción y un 30% de desplazados y el otro 10 % correspondía a familias que habían sido afectadas por alguna catástrofe. Se partió de ahí. E: ¿Habían más cogestoras con usted para el corregimiento de Pasuncha? N.P: Como Pasuncha pertenece a Pacho, entonces en Pasuncha solo estaba yo. Yo trabajaba el corregimiento con sus 17 veredas, más al final, en los últimos dos años me sumaron tres veredas, entonces me dijeron que como Pasuncha pertenece a Pacho, pues debía trabajar en otras veredas y entonces trabajé cinco veredas más, Guayacán, Santa Inés, La Laguna, San Jerónimo, y el Manantial y continúe trabajando hasta el año pasado. ¿Que se hizo con esas familias?-pues como es una estrategia se hizo primero una línea base donde se recoge la información de toda la familia. La línea base tiene 240 preguntas en ese entonces. E: ¿Se mira desde la pobreza multidimensional? N: Si, claro, todo lo que tiene que ver en cuanto a las falencia que tiene la familia en cuanto a sus nueve dimensiones. Red Unidos, Juntos en ese entonces, inicio con sus nueve dimensiones, las cuales son, identificación, nutrición, habitabilidad, ingresos y 110 trabajo, bancarización y ahorro, acceso a la justicia, entre otras. Esa línea base pues arrojó el resultado de qué necesidades tenía esas familias en cada una de esas dimensiones. E: ¿Algunas de esas familias ya venían trabajando con Familias en Acción? ¿Cómo recibieron a la estrategia Red Unidos, en ese entonces Red Juntos? N: Todos felices. El impacto que tuvo a nivel comunidad fue positivo. E: ¿Red Juntos requiere más participación de la familia? E: Claro, hay un acuerdo de corresponsabilidad, que cuando uno hace la línea base la primera sesión, que uno hace es para la firma del acuerdo de corresponsabilidad, donde la familia se compromete a dar una información auténtica, veraz, con mucha responsabilidad y que se compromete a trabajar. Por eso se decía “Unidos”, porque tú pones como familia y yo pongo como cogestor y buscamos que podemos sacarle al Estado. E: He visto que existen programas enfocados al campo y que tiene que ver con que las familias puedan llegar a empoderarse y puedan llegar a crear microempresas. ¿Se trabajó esto en Pasuncha? N: Claro, yo trabajé muchísimo eso. De hecho saque un proyecto a la gobernación de Cundinamarca para la instalación de invernaderos donde se sembraban verduras y hortalizas. Quizás, con el fin que se aplazara para ingresos y trabajo, para nutrición, y para que la familia tuviera ese empoderamiento, que si puede hacer las cosas sin que todo le den. También se quiso hacer en un momento dado, una asociación para que las familias de Red Unidos accedieran, y de hecho se trabaja que las familias de Red Unidos formen sus propias asociaciones para comercializar sus propios productos. Esto ya es de la habilidad del cogestor. E: ¿Qué pasó con estos programas, con el proyecto de instalación invernaderos? ¿Se consolidó? N.P: Si se llegó a consolidar en algunos casos, solo en algunas familias, pero desafortunadamente en nuestro municipio y a nivel general el paternalismo político existe, entonces están acostumbrados a que todo me lo den y yo quise hacer fue esa poda mental de enseñarles a pescar y no darles el pescado- entonces ¿ellos que hicieron? Empezaron a recibir los implementos, las cosas y ellos felices y encantados. ¿Yo que hice?, monté un proyecto que se llamaba Cadena Alimenticia. E: ¿Ese era otro proyecto? N.P: No, ese mismo de los invernaderos, donde iba la construcción del invernadero como tal, de ahí sembrábamos las verduras y las hortalizas, y les dábamos también una cría de conejos para que con las hortalizas sobrantes alimentarán a los conejos. Con los residuos de los conejos de producía el abono orgánico, de hecho aún el tengo ese proyecto, se montaba el invernadero, el invernadero producía frutas y hortalizas, producía ingresos, 111 producía abono y el conejo aprovechaba la carne para ayudar la alimentación de la familia, y dependiendo de las habilidades de cada grupo se comercializaba. Entrevistador: ¿Alguno logró hacer alguna microempresa? N.P: No, no se logró porque desafortunadamente se acabó el contrato con Red Unidos. E: Acá hay un punto importante y es la continuidad de los programas. ¿Qué opina de esto? N.P: Eso es fundamental y eso lo noté cuando fui corregidora, cuando fui concejal; que cuando se terminan las administraciones y no hay ese seguimiento a los proyectos, se quedan en el camino, se quedan estancados y ya las familias todavía no están capacitados para trabajar sólitos, ellos siempre necesitan el acompañamiento, y el acompañamiento del cogestor o del funcionario de la entidad que sea es fundamental, todavía nosotros no tenemos la capacidad de ser emprendedores, trabajadores incansables, son muy poquitos. Desafortunadamente con los programas sociales, la gente espera “que nos den familias en acción”, “que nos de adulto mayor”, “que en colegio nos den el kit escolar”, “que nos den el refrigerio”, “que nos den el auxilio de transporte”, entonces la familias están percibiendo todo en dinero, que las madres gestantes reciban su mercado, les dan sus huevos, leche, granos entre otros que les dan el Bienestar Familiar. Entonces ¿Qué es lo que he podido encontrar en mis familias? “No mamita yo espero que me llegue familias en acción”, “No mamita yo con familias en acción me sostengo”, “Me sostengo con lo que me dan de adulto mayor”, “Me sostengo con lo que me dan en el colegio”. Los chicos en el colegio prácticamente desayunan y almuerzan con eso, con el refrigerio, entonces las familias los enseñaron a esto, a ser dependientes. Claro, hay gente que si le gusta trabajar, hay gente que inició proyectos y siguieron trabajando, yo tengo familias que tienen proyectos de cerdos. E: ¿Las familias se unen para trabajar? N.P: Resulta que en Pasuncha hubo un proceso con ASOHOFRUCOL, ellos nos dieron una capacitación llamada “Escuelas de Campo”. E: ¿Esto fue en qué año? N.P: Desde el año antepasado. E: ¿Más o menos cuánto tiempo? N.P: Duramos un año en capacitación. A nosotros nos capacitaron, retomamos el tema de los invernaderos, sembrábamos verduras, nos enseñaron hacerle mantenimiento a los cítricos, a cultivar plátano, hicimos una parcela de plátanos con la que nos fue muy bien, y lléganos a un punto donde estaba todo montado, nos convertimos en asociación y queríamos convertirnos en una asociación a nivel regional. El instructor por parte de ASOHOFRUCOL era “J.L” y con ellos logramos capacitarnos, nos asociamos por nuestra parte, y queríamos a formar la asociación regional. 112 E: ¿Y qué pasó? N.P: Desafortunadamente finalizó el contrato de J. L en ASOHOFRUCOL y nos dejaron botados, a nosotros nos mandaban una persona especial en el tema asociatividad, nos capacitaron en asociatividad, nosotros nos reunimos aproximadamente 100 asociados en la vereda Balconcitos y creamos el nombre de nuestra asociación. E: ¿Y cómo se llamaba la asociación? N.P: Frutas y Verduras del Rionegro, creo que era. E: ¿Qué otros municipios estaban incluidos? N.P: Pacho, La Peña, Villagómez, Topaípi, El Peñón, Tudela. Había varios municipios. E: ¿Influyó la terminación del contrato de J.L que era el instructor en la continuación de la asociación? N.P: Claro, él era el instructor y el gerente de la asociación regional. Lo último que hicimos fue reunirnos, hablamos en activarnos y retomar esto, porque ya teníamos todo listo para montarlo, pero el muchacho se quedó sin trabajo y también se le vino una calamidad familiar y todo quedó ahí. E: ¿Cuánto es el tiempo aproximado que dura en contratarse de nuevo a los cogestores para el caso de Red Unidos? N.P: Por ejemplo en este caso se terminaba el 30 de noviembre, más o menos 5 meses. Y en eso se quedan en el camino los proyectos, la gente se desmotiva y con razón porque pues si yo hago una inversión y no veo resultados me desmotivo y cuando vuelvan a hablarme del tema ya no quiero saber. E: Entonces, ¿Has tenido experiencias que cuando vuelves con la familia los encuentras más reacios? N.P: Si claro, por esa falta de continuidad y la confianza ante el Estado ya es muy poca. Entonces ellos dicen “No, prefiero quedarme con Familias en Acción”. Entonces que se ha hecho, Familias en Acción al ver que los proyectos no tienen continuidad para que las familias vuelvan a motivarse, les dicen, “Si no llevan esos proyectos de huertas alimenticias en sus casas, pues no les damos Familias en Acción”, entonces vuelve se retoma, se vuelve y se siembra por un tiempo, pero no hay una conciencia. Entonces está fallando el Estado y estamos fallando nosotros los usuarios de Ese estado que es el que nos provee de esos proyectos, nos da las herramientas para asociarnos, para acceder a un crédito, inclusive los encaminábamos a hacerse a un crédito, entonces ellos decían “¡No, que no!, porque el banco era un ladrón, que el banco le cobraba muchos intereses”. Entonces sí, son muy reacios a proyectarse. E: Entonces en su caso como cogestora o en el caso de sus compañeras, ¿Ustedes han tenido esas experiencias con las familias la desconfianza en las instituciones? 113 N.P: Todos, el idioma es universal de los cogestores, nosotros llegamos como el hada madrina de las familias, como esa persona que llega motivarlos a darles ese aliento de que “vamos a salir adelante”, se trata de cambiarles la visión, pero cuando nosotros no podemos acceder al programa porque depende del administrador municipal, sí llego y le digo “En la vereda San José yo tengo 5 familias que no tiene unidad sanitaria, falta mejora de vivienda, mire que le falta luz, le falta agua”- me dicen -“No hay presupuesto”. ¿Cómo voy yo a decirle eso a una familia eso? Yo le digo –“Mamita no hay presupuesto”- y la familia ¡pam!, se echa para atrás”, todo el proceso se pierde y después es más difícil llegarle con el mensaje. Gracias a Dios yo fui muy afortunada, le doy gracias a Dios, la experiencia que tuve como corregidora, como concejal, pues eso me dio muchas amistades con los funcionarios de la alcaldía. E: ¿Con estos vínculos le ayudaron a movilizar recursos? N.P: Exacto, cuando se gestionaron los recursos para los invernaderos fue con ayuda de esos contactos. Que fue algún día a Pasuncha y él tenía su aspiración política y yo presente mi proyecto y de la gobernación me mandaron ese recurso. E: Eso quiere decir ¿Depende mucho del cogestor y de los vínculos que tenga este cogestor para movilizar los recursos? N.P: Si porque como tal, Red Unidos no da nada, absolutamente nada, lo único que da es el acompañamiento familiar y comunitario a las familias. Es el puente entre las familias y las instituciones, que nos más o menos 25 instituciones públicas y privadas del país, por ejemplo si usted tiene una familia que está en conflicto intrafamiliar entonces accede a Bienestar Familiar, a Comisaria de Familia, las en ruta, las encamina, es esa persona que las guía y les da ese acompañamiento en la solución de sus problemas y necesidades. E: ¿Cómo es el tema con la alcaldía?, ¿Hay gran impacto de cada administración en el desarrollo del programa? N.P: Se supone que cuando se creó la Red Unidos el decir del presidente de la república para abajo, era iban a inyectar a los municipios los recursos para que estos pudieran atender las necesidades de las familias, desafortunadamente no fue así, el único proyecto que llegó directamente para Red Unidos fue el de “Vivienda Gratis”, es el único proyecto que han podido acceder familias de Red Unidos directamente. E: ¿Es el que se ejecutó acá en Pacho con los desplazados? N.P: Si el de Villa del Sol, ese proyecto si llegó directamente de la presidencia de la república, llegaban proyectos como “mejoramiento de instalación de unidades sanitarias”, “instalación de pisos antibacteriales” que venían directamente del operador, de Fundaset, y acá en Pacho se nos dieron como a 30 familias, no fue más, pero imagínese de 1300 familias que hayan 500 con necesidad de piso ya que son las más vulnerables, la más pobres, con más necesidades, a nosotros como cogestoras nos tocaba hacer brigadas para recoger materiales y arreglarles la vivienda a las familias. Yo en Pasuncha en la vereda San José, a una familia les hicimos una piecita, con recursos que adquirí a través de 114 WhatsApp, empecé escribirle a la colonia Pasunchana y a decirles. Pero ya son como cosas que el cogestor mismo se inventa para poder mitigar esas necesidades y no quedar tan mal con la comunidad. Afortunadamente tuve la oportunidad de lograr que algunas familias de Red Unidos que fueron víctimas de la ola invernal accedieran a vivienda. E: ¿Eso estarían dentro otras vulnerabilidades que se han tratado? N.P: Exacto, desde la habitabilidad, porque en cada dimensión hay vulnerabilidad, entonces para habitabilidad conseguí muchísimo gracias a Dios. E: ¿Ha visto casos en que las familias se rehúsen a tener beneficios en el mejoramiento de su calidad de vida? N.P: Si, el sentir de la comunidad y precisamente por el paternalismo que tienen, ellos no quieren que les suban el nivel del SISBÉN, entonces dicen “Si me colocan una unidad sanitaria, si me colocan luz, si me colocan agua, entonces la encuesta va a subir en mi promedio y me sacan de los programas sociales, me sacan de Familias en Acción”, el temor es Familias en Acción. Empiezan a ver la pobreza no como una debilidad sino como una fortaleza para ellos tener un ingreso, entonces ellos ya dicen “Yo entre más pobre sea, más programas sociales voy a tener”, pero también hay quienes no lo ven así y si quieren salir adelante y son lo que lo presionan a uno, y me dicen que la casa, que el piso, que el baño. E: ¿Qué es lo más común? N.P: Yo creo que está repartido en un 50/50 según mi punto de vista. E: ¿Todavía hay familias en Pasuncha relacionadas con ASOHOFRUCOL? N.P: Si, claro hay familias que están vigentes y afiliadas a ASOHOFRUCOL, pero también hay familias con café con ASPROCAFE a través del comité de cafeteros. E:¿Aquí también se asocia las familias? N.P: Si, y mire lo bueno que es que hay una persona completamente dedicada a estos programas, por ejemplo el caso del Comité de Cafeteros, el programa de cultivo de café, es continuo, ellos tiene su técnico que va y los visita, que mira que necesita cada comunidad, como los reúne, como los asocia y mire a donde han llegado, a través del comité ellos ya están comercializando sus propias marcas, hay cafeteros que tienen sus cultivos, ellos mismos procesan el producto, lo están vendiendo, y ya tienen registro Invima. No sé si lo están manejando como en empresa familiar o personal. E:¿Qué busca Red Unidos? N.P: La Red busca ir los subirlos de sesión hasta llegar casi a la sesión 18. Por ejemplo en el caso de Pasuncha, yo logré sacar más del 50% de familias que yo tenía, promoverlas, ― ¿Qué es promoverlas?― Son familias que ya son exitosas, que ya cumplieron la meta de salir de la pobreza extrema, digámoslo así, esas familias son las que fueron exitosas y 115 las que acogieron los programas. Y el otro 50% que no hizo nada, que todavía no tiene baño, o que por alguna razón no pudimos cubrir, o con los recursos que teníamos no pudimos cubrir toda la población, entonces se quedó ahí, por qué Red Unidos. ― ¿Qué está calificando día a día? ― que la familia de Pepito Pérez ¿tiene baño? No tiene baño. Sí no tiene baño, bueno, ¿cómo hace el cogestor?, ¿Se la busco regalada?, ¿Se la instalo? Entonces ya cumplió ese logro. E: Entonces, ¿El trabajo en si recae en el cogestor y en lo que consigue? N.P: Claro, el cogestor tiene un peso de responsabilidad grande ― ¿Qué hace la familia? ― Que sí le llegaron los materiales, cuídelos, ayúdelos a llegar sitio del destinatario, que tiene que ayudar a con mano de obra, pues ayude, pero el cogestor tiene que ingeniárselas aquí de donde va sacar, eso es lo duro para el cogestor, y afortunadamente en Pacho hubo un grupo de cogestores muy buenos, yo quiero decir que el grupo de 9 cogestores que estábamos trabajamos con las “uñas” pero se hizo mucho, de hecho fuimos galardonados como el mejor municipio de Red Unidos en la microrregión 24, la que hace referencia a 9 municipios de la Región del Rionegro. E: ¿Cómo describiría usted a un familia pobre? N.P: Yo creo que la definición de una familia pobre es aquella que no cree en el potencial que tiene a nivel personal, a nivel social y a nivel económico, esa familia que definitivamente no ha desarrollado el potencial a nivel social y económico ni productivo. E: ¿Cuál es la concepción que tienen de familia pobre en programas de Familias en Acción y en Red Unidos? N.P: Ellos tienen el concepto de familia pobre de manera tecnificada, revisan el SISBÉN si son de nivel I o nivel II, entonces ellos son las familias de pobres extremos. De hecho se pudo descubrir que el SISBÉN que el 2002 fue un total fracaso, ― ¿Qué pasó? ― se hizo mal las encuestas, familias que tenían muchos recursos quedaron en nivel I y familias que no tenían nada estaban en nivel III, entonces partamos de la base que SISBÉN quedó mal hecho, eso ha generado que muchas veces los programas sociales lleguen a personas que realmente no lo necesitan, y los que realmente necesitan, no. E: ¿Y con el nuevo SISBÉN han mejorado eso? N.P: No hemos tenido ningún cambio porque nosotros empezamos a trabajar con esas familias y con esas familias debemos terminar hasta el final de la estrategia, ahorita no sé si con el nuevo SISBÉN III y con el nuevo operador que llega para Red Unidos, vayan a incrementar el número de familias, y ya se conseguirían las nuevas familias en pobreza real con el SISBÉN III y ahí si se vería reflejado bien la comunidad. E: ¿Considera que se le ha dado algún cambio en particular en la concepción del papel de la familia en la gestión de sus propias vulnerabilidades? N.P: Pues la Red Unidos en una de sus misiones está enseñarles a descubrirse, que 116 potenciales tiene cada familia, ponerlas a trabajar al interior de su familia y busca también que sean sostenibles en el tiempo. Entonces es una familia que de pronto yo llego como cogestora y descubro que dice “Yo no sé nada, no tengo nada, yo soy pobre, yo …”, ―y empiezo a preguntarles ― Su merced, ¿Qué saben hacer?, ―Entonces ellos dicen― No, pues yo hago unos tamales deliciosos-. Empieza a uno a motivarlos, pero llegan y ¡pum!, cuando el cogestor se va se va, o cuando el instructor del SENA los deja solos, se rompe el trabajo y quedan las gente ahí frustrada. Hay mucho potencial, en todos los campos hay potencial, pero la concepción es “es que soy pobre, pobre, pobre, pobre...”, el cogestor tiene la responsabilidad grande de hacer que la familia pueda descubrir esas capacidades que tiene a nivel individual o a nivel hogar. E: ¿Estos créditos se dan con los bancos? N.P: Si, por el ejemplo el Banco Agrario, Bancamía. E: ¿Cualquier tipo de banco?, o ¿solo cierto tipo de bancos? N.P: A nosotros inicialmente nos decían que solo con el Banco Agrario, pero ― ¿Qué pasa? ― Uno lleva todo ese discurso y cuando vamos al banco dicen “no… A mí no me han dicho nada que para Red Unidos tenga descuento especial”. Si, por ejemplo cuando a nosotros cuando nos entrega el listado de qué entidades hacen parte de Red Unidos, nos dicen están todos los bancos, en especial el Banco Agrario, Ministerio de agricultura, en fin, pero cuando uno va a un banco o incluso la misma Registraduría y muchas entidades, dicen “sabemos que esta entidad tiene que tener acceso privilegiado para el programa Red Unidos”, y responden “a nosotros nunca nos han dicho nada Red Unidos”. No, ni siquiera conocen qué es Red Unidos. E: ¿Por qué considera que sucede esto? N.P: Yo pienso que es falta de trabajar desde la Presidencia de la República que tiene sus entidades, de la Gobernación, si ellos crean estas estrategias, se crean estos programas, decirle a cada entidad “bueno usted tiene la responsabilidad de darle acceso privilegiado de tales y tales programas que tenemos en el territorio para beneficiar a las familias vulnerables”. Es porque no se trabaja articuladamente, es definitivamente la falta de articulación entre las entidades. ¿Cuál ha sido la única entidad que ha más estado pendiente? la alcaldía municipal y el alcalde ¿por qué?, porque como existe dentro de su municipio y tiene ahí una oficina en el palacio municipal, sabe que tiene que responderle a esas familias, entonces ellos nos logran meter, ellos tienen su compromisos políticos pero también dicen, “bueno, metámosle 5 a Red Unidos” si, entonces si llegan 100 unidades sanitarias “démosle 5 a Red Unidos”, que pisos “démosle unos 10 a Red Unidos” y buscan a qué sector, ellos buscan a dónde dar. Pero no hay esa una política de decir “vamos a llegar a las familias que lo necesitan”, siempre se maneja de esa forma y entonces uno se frustra y como cogestor termina enloqueciendo. Una experiencia, negativa, dolorosa y uno reconoce que hay problemática en las familias, por ejemplo tengo una familia en la vereda “El Pensil” de Pasuncha y veo que esa familia está vulnerable en cuanto a abuso y otras cosas, y cuando vienen los programas de Bienestar 117 Familiar trabaja con esas familias como “Vivienda con Bienestar” creo que es, y uno habla con ellos “mire en Pasuncha tengo una familia en tal condición...” dicen, “No, eso por allá no nos mandan” E: Pasuncha hace parte de Pacho pero ¿no los atienden? N.P: Si, ese programa es únicamente a nivel urbano, nunca nos atendieron a nivel rural. Nos decían “mándenos el listado de familias vulnerables, para que Familias con Bienestar los pueda atender, a bueno pero solamente urbano” y era triste. E: ¿Y las veredas más cercanas al caso urbano? N.P: No, solamente urbano. No sé si ahora hayan cambiado, pero mientras yo estuve fue así. E: Durante el tiempo que estuvo, ¿ha visto otros programas que se den aquí pero en Pasuncha no? N.P: En el caso de Pasuncha hemos sido muy estigmatizados por el sentido de la distancia, nos hemos quedado allá, programas de la alcaldía como “alimentación de los abuelitos”, no recuerdo el nombre exacto, les llevaban a la casas la comida a los abuelitos cuando no podían salir, y acá los hacen y lo entiendo y les doy la razón, en Pasuncha no por distancia. De hecho yo pienso que uno de los mejores programas sociales es el de Adulto Mayor. E: ¿Cómo usted ve el programa de adulto mayor en Pasuncha?, ¿Ese también pertenece a Red Unidos? N.P: Si claro, cuando yo estuve en Red Unidos logré meter a varios adultos mayores al programa por la misma afinidad que tenía con algunos políticos, me decían “ay madrecita linda, le suplico por este viejito, mire que no tiene que comer, no tiene quien lo cuide”, entonces con aquellos que podía yo gestionaba y lo vinculaba, pero tristemente también le dieron ese programa a familias con viejitos que no lo necesitan, tienen casa, tienen hijos con recursos, tienen ganado y formas de vivir y con recursos. E: En el programa más Familias en Acción se tienen en consideración el tema del género para la implementación del programa, ¿sucede lo mismo con Red Unidos? N.P: Nosotros somos equitativos, si la familia solo tiene un único miembro hombre, tendrá los mismos privilegios que para una mujer que vive solita. Hay equidad. Entrevistador: ¿Usted le parece esto apropiado? E: Lo que pasa es que nosotros trabajos por hogares, esa es la estrategia, el hogar puede estar considerado solo por un padre, donde yo si veo que hay acceso preferente a una madre soltera es en Familias en Acción, sin embargo también veo trabajan con padres cabeza de familia, a ellos le interesa es el promedio que tenga la familia y el número de hijos. 118 E: ¿Considera que los roles que cumplía cada miembro del hogar ha ido cambiado con el paso del tiempo? N.P: Si, son cambios muy lentos, se dan de una generación a otra E: ¿Qué cambios se han dado? N.P: Por ejemplo ya no se ven niños desescolarizados, ya hay una mentalidad de que los niños tienen que estudiar, que todos tienen que capacitarse, aprender a leer y a escribir, ya son una mayoría. Por ejemplo el caso de libretas militares, el que no tenga libreta militar se gestiona para que pueda trabajar y también ya saben que la necesita hasta para hacer una escritura, el mismo trabajo comunitario donde vemos que tenemos deberes como comunidad. Esto es muy lento, se necesita mucho trabajo por parte del funcionario para ver resultados. E: ¿Considera que las reuniones o espacios de capacitación e interacción para las madres de las familias focalizadas por el programas más Familias Acción permite la creación de vínculos que constituya una fuente para el fortalecimiento del capital social? N.P: Que yo sepa no, no he visto la primera asociación de mujeres. Estas reuniones que ellas hacen solo son de rutina, a veces de talleres, de buenas pautas de crianza, si como hacía el acompañamiento y protección de los hijos, si me gustaría soy de las que pienso que la mujer se debe capacitar, la mujer debe ser profesional. Todavía a la mujer no se nos da ese valor, esa confianza, todavía a la mujer se nos encasilla a que pertenecemos a la casa, y muy valiente la mujer que cabeza de familia se capacita, sale trabaja, se vuelve profesional y vuelve a la casa. E: ¿Cada cuánto se realizan estas capacitaciones? N.P: Pues como estas capacitaciones las maneja directamente desarrollo social, ellos tienen sus calendarios. E: ¿Esto sucede en Red Unidos? N.P: No, porque nosotros focalizamos que familias hay mujeres artesanas, que mujeres manejan la cocina, que mujeres trabajan artes, entonces es buscar y si se pueden asociar, se asocian. E: ¿Ha tenido experiencias así en Pasuncha? N.P: Si claro, nosotros en Red Unidos teníamos mujeres artesanas, mujeres que también preparaban alimentos ricos, hacíamos degustaciones y ellas vendían, pero como te decía, eso se necesita que haya una persona que esté ahí con ellas que las acompañe, que de pronto traigo al instructor del SENA, que el SENA me las capacite. El SENA si cumplió un papel fundamental en la conformación de asociaciones, ellos si están en este tema, es más ellos nos busca para la conformación de grupos. E: Los programas de transferencia condicionada Más Familias en Acción o estrategia Red 119 Unidos ¿consideran algún papel de las familias pobres focalizadas en relación a las comunidades a las que pertenecen? N.P: Red Unidos si puede llegar a manejarlo, nosotros trabajos desde pautas de crianza hasta que el individuo ya es productivo, se trabajan todas las etapas. Nosotros queremos que el individuo sea parte de su familia y sea productiva y tenga una vida digna. E: Teniendo en cuenta que el programa Red Unidos es una estrategia en la lucha contra la pobreza que busca alejarse del enfoque tradicionalmente asistencialista de los programas sociales ¿Cree que hubo avance respecto al empoderamiento de las familias con la implementación de Red Unidos? N.P: Hubo casos, pero por lo general no querían mejorar sus condiciones para no subir en el promedio del SISBÉN y perder los programas sociales. E: Una vez que estas familias después de que salen del programa, ¿estas recaen? N.P: Si ellos siguen ahí, pues se decía que de la estrategia iba a seguirlos acompañando por 2 años más, pero eso no es cierto. Por lo menos vi que los sacaron del sistema, ya no aparecen, eso quiere que con ellos ya no tenemos más trabajo. E: ¿Considera que las familias focalizadas por los programas son conscientes de los objetivos y criterios de selección y salida de los programas Más Familias en Acción y Red Unidos de los cuales participan? N.P: La gran mayoría felices porque piensan que les van a dar casa, lo asocian a que me van a dar casa, y que todos los programas sociales que llegan van a ser para ellos. E: ¿Eso quiere decir que no todos son conscientes del objetivo del programa? N.P: Ellos miran la estrategia como aquella que les va a dar todo lo que necesitan, como ellos son paternalistas ven en la estrategia esa mano que les entrega cosas. E: ¿Es importante que el cogestor sea de la comunidad? N.P: Claro, porque existe ese vínculo, esa familiaridad, ese sentido de pertenencia, yo me entregaba y hacía matar por los míos, para mí la satisfacción más grande era lograr sacar algo para mis familias, y hoy me duele porque me llaman y me dicen “¡ay señora, ayúdeme en tal cosa!, en esto y lo otro...” y no poder, me causa dolor, yo en diciembre les conseguía regalos, mercados, cositas, y todavía están mis viejitos allá, había muchos que no les llegaba nada y tenían la necesidad de escucharlos, conocí mucha mujer frustrada, conocí casos de mujeres que habían sido violadas en su niñez y tenía sus traumas, si, entonces uno llegaba a escucharlas, a levantarles el autoestima, yo les enseñaba a arreglarse, a ponerse bonitas. No solo era gestionar los recursos, es acompañamiento psicosocial Para nosotros en Red Unidos, se considera el capital social, el capital personal, el capital económico y el capital cultural. Para nosotros esta son nuestra herramientas y la vocación 120 que tenga el cogestor, porque el cogestor es el facilitador, ilustrador, da acompañamiento, en el puente y el enlace entre el capital social de los pobres y las instituciones. Que ya no nos den respuesta las instituciones, que no nos escuchen, que no haya esa comunicación, es porque ellos siempre aluden que no hay recursos, entonces ellos dicen “¡si claro! con mucho gusto” pero cuando vamos a ver, no hay recursos disponible en este momento, no hay nada. E: ¿Red Unidos trabaja también con sector privado? N.P: Si claro, nosotros echamos mano de donde se pueda y de donde haya, por ejemplo, vamos con Coca Cola y si podemos gestionar unos kits de estudio y así, les preguntamos ¿con qué nos pueden ayudar? y así lo hacemos. Ya al final era tanta la información que teníamos enviar, digamos ya el operador ya tenía absolutamente la radiografía de cada familia, de los 45 logros que tenía que cumplir, tenían todas las fortaleza y debilidades. Yo pienso que la información que tiene Red Unidos es la más veraz y auténtica que puede tener el país, pero me da tristeza porque estas cosas que sí impactan a nivel comunidad no las fortalece. Esto tiende a desaparecer. E: Retomando la pregunta del sector privado, ¿puede hablar un poco más de este tema? N.P: Pues aquí nosotros a nivel municipal el sector privado fue muy poco, nos apoyaron con refrescos y así, se usaba para talleres y ferias, pero muy poquito, los talleres como por ejemplo con la Registraduría, la Comisaría de Familia, el Bienestar Familiar. Las ferias se llamaban “Las ferias de servicio” donde se llevaban las dependencias de la alcaldía, la CAR, etc., y cada una trabajaba su tema. E: Esto, ¿también sucedió en Pasuncha? N.P: Si, varias veces y esto se replicó por sectores, aproximadamente cada 3 a 4 meses, dependiendo la solicitud del operador. El operador es fundamental dado que es el que maneja todo, y es el que tiene que responder por las metas cumplidas. E: ¿Que más lograron con estas ferias? N.P: Que las familias conozcan sus derechos, dar a conocer qué servicio presta cada entidad y también llegar directamente a la familia y no esperar que la familia llegue a la entidad y la conozca, por ejemplo cuando llegaba el banco, va a la feria de servicio y explicaba a la gente que servicios les presta y así la familia llega más segura y hace uso de lo que ofrece. E: ¿Qué entidades bancarias los apoyaron? N.P: El Bancolombia nos apoyó bastante. 121 E: ¿Cómo cree que los programas de transferencia condicionada inciden en las estrategias de vida de las familias focalizadas? N.P: Incide positivamente, porque los ayuda a redescubrir con que lo cuentan y como lo pueden proyectar. Para resumir, la política de la estrategia de Red Unidos es muy buena, de hecho se trajo de otro país y Colombia dijo “quiero replicarla acá”, pero no se le ha dado la suficiente fortaleza económica para que esto se pueda trabajar mejor y obtener mejores resultados. Nos basamos solo en cifras que debemos enviar, pero dejan muy solo al cogestor, no les dan las herramientas, no les dan los recursos. Se está enfocando más en estadísticas pero no en la persecución del objetivo y se ha dejado en un segundo plano. Lo poquito que se puede sacar es lo que se ha podido gestionar, como ya te había dicho lo que la administración nos ha dado, lo que a nivel privado nos han dado, como en el WhatsApp buscando ayuda, a mí me parece que el Estado no debiera ponernos en esas, el Estado debiera decir “bueno, está la estrategia Unidos, tenemos tantos y tantos recursos...” y de pronto si los dejan en el Plan Nacional de Desarrollo pero no llegan a su destino. 122 Entrevista 2 Entrevistado: J.L Motivo de la entrevista: Experiencia con implementación de asociaciones en las que han participado familias de Red Unidos. Fecha: 03-04-2016 Entrevistador: Buenos días. Me interesa realizarle algunas preguntas sobre su experiencia con las familias de Red Unidos cuando se vincularon a Asohofrucol E: ¿Dónde se implementó? Acá en Pacho solo trabajamos en Pasuncha y en las veredas La Máquina y Veraguas. E: ¿Y en otros municipios? JL: En Topaipi y Vergara, quedó en stand-by, no pudimos arrancar porque, pues desafortunadamente Asohofrucol no siguió trabajando acá, ya después yo ya no tuve tiempo y quien está liderando el tema con la asociación no tiempo para eso, ya este tema quedó quieto. Hay cerca de 140 productores más o menos en esos sitios, pero quedó ahí quieto. E: ¿Y por qué no siguió Asohofrucol en el municipio de Pacho? J.L: No hubo apoyo ni respaldo político, en su momento después vino [el siguiente alcalde], yo hablé con él y no hubo respaldo y las directivas de Asohofrucol dijeron que no por falta de apoyo. E: ¿Se puede decir que Red Unidos tuvo que ver con el inicio? J.L: No, lo que hicimos fue trabajar que con algunas personas de Red Unidos que estaban en las zonas , por ejemplo con Nelly trabajamos en Pasuncha y nos apoyamos con ella para poder hacer ese trabajo y ella fue quien me ayudó a liderar el proceso allá e involucró a personas de la zona incluyendo a personas de Red Unidos, y la gente que quiso involucrarse en el tema se trabajó con ellos y N. P era la encargada, en las otras zonas en algún momento M.S me ayudó en Algodonales pero fueron grupos que no arrancaron, desafortunadamente el tema con Red Unidos es que ellos espera haber que les van a dar y nosotros estamos en un proyecto para trabajar. E: Cuando usted habla que ellos esperan ¿Se refiere a las familias o también a los cogestores? JL: No, solamente las familias, cuando ellos ven que alguien llegan allá y ven el programa, esperan a ver que me van a dar?, y nosotros estamos con otra mentalidad y el objetivo del programa era poder organizar productores para que trabajaran, para que ellos invirtieran y gestionaran cosas, pero, eso no pasó y por eso no arrancamos. E: ¿Ese fue el último tipo de proyecto que se pudo dar con Asohofrucol?, ¿Después vino 123 otro? J.L: Ese fue el último que se trabajó así, e íbamos súper bien dado que la gente que le gustaba el tema, asistía, participaba, también hicimos capacitaciones, transferencia de conocimientos e incluso dimos insumos por parte de Asohofrucol. Pero el tema es que no hubo continuidad del programa y como todo programa cuando no hay continuidad es complicado. Y Si, y la continuidad es muy importante y depende mucho de la administración. Ellos llegaron con otros proyectos, Asohofrucol siguió en otros municipios como por ejemplo en el departamento del Huila todos los productores de granadilla ahora están exportando, cosas como esas la hubiéramos podido tener acá, pero desafortunadamente por falta de respaldo de administración no pudo darse y por eso se perdió. E: Y, ¿es posible que vuelva bajo esta administración? JL: El problema es que esto no está dentro del Plan Nacional de Fomento Hortifruticola, digamos lo que fueron las escuelas de campo que fue con lo que arrancamos y ya ha cambiado, y ya están en el fortalecimiento empresarial, tendríamos que tener ya la asociación, tendríamos que ya estar constituidos y todo el proceso necesario, casi 4 años quedados, podría arrancar de cero pero si hay una posibilidad de trabajar con ellos de nuevamente. Ya depende de la gestión que haga el alcalde y el secretario de agricultura. Siempre le he metido la ficha al tema de la Asociación pero cuando Asohofrucol no siguió trabajando acá quedamos en ceros, ya me quedaba muy difícil a cuenta propia estar yendo a varios municipios a visitar cerca de 12 grupos que tenía, seguirlos manteniendo unidos era complicado porque económicamente cómo funcionaba?. Claro, si hubiera estado Asohofrucol hubiera seguido trabajando y ya estaríamos organizados, esa era la gran ventaja que teníamos, poder trabajar con nuestra organización, poder ayudar a la gente sacar sus productos, que se les pague bien porque desafortunadamente en el campo pagan muy mal, eso fue lo que pasó. Yo personalmente tengo la esperanza de retomar el tema porque es un tema muy bueno. E: ¿Es un proyecto que ayuda a capital social de las comunidades? JL: Todo, en especial el tema de comercialización porque en el campo no se hace nada en la comercialización, allá le pagan a la gente lo que quiere el comerciante, allá llega el del camión les compra la naranja y les paga el precio que quiere. E: Claro, y allá hay una situación bastante paradójica porque estando en el campo los campesinos deben ir a la parte urbana a conseguir productos que deberían tener en el campo, ¿Qué opina eso sobre eso? JL: Si es triste ver llegar la camioneta el día domingo llena con el cilantro, la cebolla, yuca, cuando esa zona era bendecida. Yo conozco Pasuncha desde hace mucho tiempo, yo trabajaba en la alcaldía en el 2002, pero, desafortunadamente no hay mucho respaldo al tema. Hay muchas personas en Pasuncha que dice “Me sale más barato comprar una yuca que ponerme en el trabajo de sembrarla”. Desafortunadamente hay una mentalidad 124 en la gente del campo, cuando nosotros llegamos a trabajar con Asohofrucol la idea es cambiar esa mentalidad, por eso hubo pocas personas que pudimos trabajar, ¿por qué?, porque ellos sabían que con Familias en Acción le llegaba un recurso y sabían que mensualmente cobraban y les daban esa plata, no trabajaban y dejaban las fincas botadas, y es a raíz a eso por tanto paternalismo que se creó. E: Entonces, ¿Se concluye que Asohofrucol realmente tenía su fuerza no tanto en las familias focalizadas de Red Unidos sino fuera de ella? JL: Exacto, hubo más gente de afuera. De hecho el programa iba dirigido a productores, pero se quiso incluir a la gente de Red Unidos para darles esa oportunidad ya que veíamos gente con tierra que no cultivaba, fueron muy pocos los que quedaron de Red Unidos. Dentro nuestro programa de capacitación dábamos refrigerios y el almuerzo mucha de esas personas iban por el almuerzo, así es, cuando empezamos a dar insumos hubo gente que solo había ido a una capacitación y ahí si empezó a llegar, llegaba por el bultico de abono, por las tijeras que se dieron y así. Esa es la mentalidad de que le den, acá podrían salir muchos programas pero es muy difícil hasta cambiar ese chip. Sí la gente hubiera tenido una mentalidad diferente, el solo hubiera seguido, de 140 personas que tuve, más o menos 10 me llamaban y preguntaban ¿Qué hacemos?, ¿Qué pasó?, ¿Seguimos con la asociación? Entonces pensé, “reduzcamos el grupo, miremos quienes realmente quieren y trabajemos con menos gente y sigamos”, y ahí quedamos en diciembre que fue la última vez que hablamos. E: Muchas gracias por su tiempo y por su colaboración. 125 Entrevista 3 Entrevistado: E.B Motivo de la entrevista: Experiencia en la implementación de Red Unidos. Fecha: 30-04-2016 Entrevistador: ¿Cómo inició en su experiencia en Red Unidos? E.G: Yo empecé con Red Unidos como cogestor social en el municipio de Villa Gómez, ahí hice toda la parte de acompañamiento familiar y levantamiento de línea base a las familias. Ya luego pase a ser coordinador local, en la cual tenía como función principal verificar las actividades de los cogestores y llevo desde el 2008 a la fecha en este programa. E: ¿Usted cómo ha visto la propuesta que el gobierno ha lanzado con Red Unidos? E.G: Básicamente es una estrategia que está conformado por todas las entidades que conforma el Estado, Banco Agrario, Fondo Nacional del Ahorro, Registraduría Nacional, Policía, todas las entidades que conforma el Estado tienen que brindar una atención prioritaria a las familias más vulnerables del país, que se encuentran en pobreza extrema, ese sería el objetivo central, que las familias sean priorizadas en los programas sociales del Estado y así superan su situación de pobreza extrema. E: ¿Qué dificultades ha visto en la implementación del programa? E.G: La articulación de todas las entidades para buscar este mismo fin es complicado, porque a nivel nacional se ve de una manera pero en los territorios no llega muchas veces el mensaje claro a cada uno de los funcionarios. E: ¿Esta falta de información de los funcionarios podría estar creando falsas expectativas a las familias? E.G: No porque desde el principio de la estrategia a las familias se les dice “La estrategia Red unidos como tal no les va a brindar nada material, sino el acompañamiento y orientación” para que ellos descubran sus potencialidades, es una corresponsabilidad, la familia es corresponsable de su propio desarrollo y los cogestor es corresponsable de decirles a donde pueden apuntar, a donde pueden dirigirse. E: ¿Usted considera que en Red Unidos está incentivando el capital social con respecto a los anteriores programas? E.G: Claro aquí se está fortaleciendo la familia, fortaleciendo su dinámica familiar, se está fortaleciendo sus aptitudes y sus capacidades donde cada familia tiene que reconocer que tienen cosas valiosas con las que ellos mismos pueden generar el desarrollo en su hogar. E: ¿Cómo usted describiría a una familia pobre? 126 E.G: Una familia pobre es aquella que se lo cree, piensa que realmente es pobre, no ha descubierto o no ha encontrado la manera de decir “yo no estoy es esa posición”, la familia pobre no es la que no tenga recursos, es la que se cree realmente en su cabeza que es pobre. Pero a través del acompañamiento van saliendo de esa situación. E: ¿Qué concepción considera que ha prevalecido sobre las familias pobres en los planes y programas sociales dirigidos a las familias con extrema pobreza? E.G: El SISBÉN, lo que pasa es que el SISBÉN es una caracterización global y los territorios no son iguales, no podemos comparar una familia de la sabana de Cota, Chía, con una familia de por ejemplo Topaipì, Paime, Yacopì, con unas condiciones muy diferentes. Entonces de pronto no está bien categorizada la encuesta, o la manera de la encuesta. Está muy globalizada para las realidades del país. E: ¿Considera que el SISBÉN ha mejorado en su diferentes versiones? E.G: Si, cuando se hace correctamente es una manera de mirar las realidad de la familia, pues tiene algunos criterios que no debían ser, pero si venido mejorando. E: ¿Considera que la percepción de las familias pobres focalizadas por los programas cambian respecto a su capacidad humana para superar sus condiciones de pobreza? E.G: A través del acompañamiento y cuando se identifican sus habilidades van cambiando su concepción de pobreza. E: ¿Considera que se ha dado un cambio particular en la concepción del papel de las familias en la gestión de sus propias vulnerabilidades? E.G: Si han sido corresponsables y han generado su propio desarrollo. E: ¿Los programas de transferencia condicionada Red Unidos consideran algún papel de las familias focalizadas en relación a las comunidades de las que forman parte? E.G: Las familias tienen muchas potencialidades y pueden organizarse y pueden hacer comenzar gestionar su propio desarrollo, lo que pasa es que en algunos momentos falta un poco más de seguimiento a este tipo de programas con el cual ellos realmente puedan hacer la asociatividad. E: ¿Considera que el programa Más Familias en Acción causa efectos de dependencia a las familias beneficiadas? E.G: En algunos casos sí, cuando no hay seguimiento a esos programas ellos se acostumbran a vivir con el subsidio, con ese subsidio viven, hacen sus mercados pero no los conllevan a buscar otras opciones u opciones de ingreso, en algunos hogares no digo que en todos, pero en algunos ellos se acostumbran a vivir con ese subsidio tan pequeño y se vuelven dependientes de eso. E: Teniendo en cuenta que el programa Red Unidos es una estrategia de lucha contra la 127 pobreza que busca alejarse del enfoque tradicionalmente asistencialista de los programas sociales, ¿Cree que hubo avance en el apoderamiento de las familias respecto a los otros programas sociales? E.G: La familia cuando ya entiende lo que es la estrategia de Red Unidos se sienten muy contentos de que por lo menos haya una persona que vaya y los visite así uno no les lleve nada, pero les da una persona que los está orientando y los está motivando, hay veces que vale mucha más una persona que les diga “ustedes son capaces” a que les lleven un mercado. Las familias sin han aprendido eso. E: ¿Considera que las familias focalizadas por los programas son conscientes de la naturaleza y objetivos del programa Red Unidos y de los cuales participan? E.G: Cuando el funcionario está haciendo su trabajo bien ellos son muy conscientes y lo entienden claramente. Lo que pasa es que el funcionario debe ser muy claro desde principio, debe decir de qué se trata, sea cogestor o enlace de familia, lo que sea. E: Según su opinión ¿Cree que las estrategias desarrolladas por el programa Más Familias en Acción se considera el capital social de los pobres? E.G: Si, es condicionado a ciertas situaciones como estudio o salud, los cuales son importantísimas para un hogar. E: ¿Qué opina del papel del cogestor? E.G: El cogestor es un enlace, pero sí es intrafamiliar y comunitario. Es primero es familiar y después es como la familia se involucra con la comunidad. Claro, ellos son el puente, motivadores, orientador y son indispensables para cualquier proceso de fortalecimiento familiar, para el caso de Red Unidos el cogestor está yendo a cada hogar y el enlace de familia está en su oficina haciendo un tipo de actividades, el cogestor está más con las familias. E: Para el caso de Red Unidos en Pasuncha, ¿Cómo fue esta experiencia y que entidades o programas se vincularon con ustedes? E.G: La experiencia fue muy buena, además de Más Familias en Acción la alcaldía la secretaría de desarrollo, por medio de la UMATA hicieron mucho acompañamiento familiar y prestó sus servicios de asistencia técnica, y esto se vinculó a Red Unido dado que ellos tienen sus indicadores. 128 Entrevista 4 Entrevistado: P.A Motivo de la entrevista: Experiencia desde el área de la salud (Hospital San Rafael – Pacho Cund) Fecha: 09-04-2016 Buenas tardes. A continuación me gustaría hacerle unas preguntas y por favor me contesta con base en su experiencia. E: ¿Para usted que es un familia pobre? Pedro: Familia pobre son las que clasifican como aquellas que no alcanzan a cubrir sus necesidades básicas E: ¿Qué experiencias ha tenido con Más Familias en Acción o Red Unidos desde el ámbito de la salud y el hospital? P.A: Muy cercana, ha sido un equipo que me ha apoyado mucho y hemos trabajado juntos en todo el campo social porque ellos identifican la población, la caracterizan y hemos logrado con ellos hacer equipo para que desde el campo mío que es la salud, hacer proyectos e intervención social. E: ¿Qué piensa de las opiniones acerca de que los programas de transferencias condicionadas como Más Familias en Acción pueden generar dependencia y que no vean el potencial que tienen? P.A: Es un riesgo, pero no totalmente cierto que creen dependencia porque estos programas están hechos para eso, para enfocarlos hacia la independencia, para que ellos crean en el Estado, porque lo que se busca es que la gente vuelva a creer en un Estado que casi siempre los ha abandonado, y en la medida que el Estado acompaña a estos proyectos de intervención social más profundas como educación, trabajo, salud, diversión, todas estas cosas, hace que estos programas sirvan como puerta de entrada hacia el Estado y el goce de derechos. E: ¿Qué experiencia ha tenido con Red Unidos? P.A: Lo que yo sé es Red Unidos lo que hace es un enlace entre la comunidad y el Estado; su tarea es la búsqueda activa, la identificación, la caracterización y de hacerle a la comunidad una presentación de la oferta del Estado, para que la comunidad tenga acceso a ella. Creo que es un enlace positivo, muy positivo que la comunidad pobre y vulnerable lo necesita. E: ¿Qué importancia tienen los funcionarios públicos y cogestores para el éxito de un programa? P.A: Hay un Estado totalmente alejado de la sociedad pobre, la sociedad pobre se ha 129 marginado y el Estado se ha alejado. Lo que busca el programa es ser un puente, de decirle a la gente “oiga, usted puede acceder al Estado, tenemos esto, le ofrecemos esto” y la gente debe empezar a utilizar estos canales de participación. Sí tenemos cogestores líderes, se va a lograr que esta comunidad se organice. De todos modos, sí tenemos un Estado que ofrece oportunidades pero que sí no las conozco no puedo acceder a ella. E: ¿En qué tipo de relaciones y de vínculos incide más? ¿En la familia, en la comunidad? P.A: Es la confianza, si tu no crees no participas, cuando yo no tengo un grado de confiabilidad en un Estado que me abandona y que cuando me ofrece yo no tengo acceso, o cuando llego, llego de último, o cuando llego favorezco al que más tiene o menos tiene, entonces la gente pierde confianza, pero cuando yo te capacito en derechos, y tú vas a buscar derechos y encuentras respuesta a tus derechos empiezo a creer y cuando creo no necesito de nadie más que me lleve, porque yo conozco mis derechos. Es falso que las comunidades no participen, es falso. Se le quiere hacer creer a la gente que las comunidades son pasivas, lo que pasa es que estas comunidades participan y participan y participan, y las utilizan para beneficios particulares, pero nunca en beneficios de ellas mismas ― ¿Y qué es lo que hacen? ― se marginan. A las comunidades no se marginan ellas mismas, cuando ven que hay un Estado que no les permiten participar, pero cuando yo le abro puertas y esas puertas son efectivas, por ejemplo, “voy a ofrecer la libreta militar a todos los pobres que no pueden pagar un salario mínimo” abro la convocatoria, van 15 y le doy libreta a 15, creen, creen en el proyecto y sin esa libreta no pueden acceder al trabajo, ahora se cambió la ley “listo”, pero muchos jóvenes antes no podían trabajar, cuando a la gente yo les ofrezco oportunidades y les cumplo, la gente exige, participa y no necesita de cogestores, cuando ya están adheridos a los procesos. E: Desde su experiencia en su campo profesional ¿cómo cree que estos programas inciden en el capital humano? P.A: El capital humano es la razón de ser de nosotros, sin ellos no existiría nadie, todas las políticas de bienestar de un Estado deben estar encaminadas el capital humano, si yo hago una carretera es para el capital humano, si yo hago un colegio es para el capital humano, si yo hago hospital es para el capital humano, es decir, son las necesidades humanas las que hacen posible las instituciones, un Estado no puede existir sin sus comunidades, por esa razón es importante que las normas, las leyes, los programas estén hechos para el ser humano, y eso no se puede desconocer desde ninguna perspectiva social. E: Existen opiniones en la que se sugiere que este tipo de programas con el tiempo se enfocan más en los procesos de recopilación de información y en mostrar resultados estadísticos en vez de atender adecuadamente a las familias en condición de pobreza extrema, ¿Qué opina de esto? P.A: No completamente, lo que se pretende no es mostrar indicadores de estadísticas, son 130 indicadores de bienestar, los indicadores de bienestar son totalmente diferentes, un indicador de bienestar es “niño sano”, un indicador de bienestar es “baja mortalidad infantil, cero muertes maternas, cero muertes infantil, cero abandono escolar, cero desnutrición” esos son indicadores sociales, “vivienda propia, que tenga la gente oportunidades laborales” esos son indicadores sociales, no la cantidad de gente que participa o no participa de un programa. E: ¿Qué experiencias ha tenido con el corregimiento de Pasuncha desde su campo profesional? P.A: Para ser coherente con lo que hemos venido hablando, Pasuncha requiere de oportunidades, oportunidades de empleo, oportunidades de comida, oportunidades de agricultura, oportunidades de deportes, oportunidades de universidad, oportunidades, porque siempre que las hemos dado ellos lo han asumido. P.A: Con lo anterior que planteó, ¿Considera que Pasuncha está rezagado con respecto a las políticas establecidas en el resto del municipio? Pedro: Claro, porque no le hemos dado oportunidades, ni vías, ni de comunicación, solo tenemos un puesto de salud, ¿el Estado como se manifiesta allá?, ¿solo con un puesto de salud?, pero los otros 14 componentes del bienestar no los estamos teniendo, solo hay una cancha deportiva en el centro pero en cada veredas no hay, no es responsabilidad de un Estado local, es un Estado nacional, ¿Por qué se van de las veredas? porque no hay oportunidades, si tuviéramos un centro universitario ya sea por Internet o como sea allá mismo en Pasuncha, no tendrían que desplazarse fuera de su comunidad. 131 Entrevista 5 Entrevistado: M.M Motivo de la entrevista: Experiencia desde el área de capacitación, proyectos y emprendimiento (SENA) Fecha: 15-04-2016 Buenas tardes. A continuación me gustaría hacerle unas preguntas y por favor me contesta con base en su experiencia. Entrevistador: ¿Cómo describiría Usted, una familia pobre? MM: Considero que una familia pobre se clasifica desde su hábitat, es decir donde vive y con qué medios de subsistencia cuenta, porque puede habitar un lugar hecho de desechos y en un espacio donde no posee los medios básicos de subsistencia como son el agua y un medio para generar fuego o energía que le permita transformar alimentos y además no posee los recursos económicos o medios para producir o tener la consecución de alimentos- E: ¿Cómo cree que se ha concebido el papel de la familia en las estrategias de lucha contra la pobreza propuesta por el gobierno nacional? MM: Se ha dado una medición que está relacionada con la categorización a través del SISBÉN y que en realidad ha permitido que las familias se escuden en él para estar percibiendo una ayuda y no buscan realmente salir de ese estado de pobreza. E: ¿Considera Usted, que los Programas de Transferencia Condicionada Más Familias en Acción y Estrategia Red Unidos pueden llegar a afectar la percepción de las familias pobres respecto a su capacidad humana para superar sus condiciones de pobreza? MM: Si, pues están siempre esperando que el Estado les cubra algunas necesidades básicas y se conforman con esa acción y no se preocupan por el desarrollo humano, se apartaron de posibles aspiraciones y dejan que la vida transcurra de la misma forma por esperar una dadiva. E: Según su opinión ¿Se ha dado algún cambio particular en las políticas sociales a través del Programa Más Familias en Acción y Estrategia Red Unidos respecto a la concepción del papel de las familias en la gestión de sus propias vulnerabilidades y la superación de la pobreza? MM: En algunos casos se escudan en esa condición y no buscan realmente superar ese estado de pobreza. E: ¿Considera que han venido cambiando a los roles que cumplía cada miembro de la familia? 132 MM: Si, en algunos casos la mujer se ha empoderado del proceso de consecución de recursos económicos desarrollando actividades de medio tiempo, o tiempo completo por pagos que no se ajustan al salario mínimo y que debe dejar en abandono a sus hijos. E: Según su opinión ¿El Programa Más Familias en Acción ha logrado dar empoderamiento a la mujer o por el contrario profundiza en el papel de la mujer solamente como cuidadora? MM: Le ha permitido empoderarse y buscar ser la generadora de ingresos económicos, pero asumiendo el rol de cuidadora de sus hijos en los momentos en que permanece en su hogar. E: ¿Pueden las reuniones o espacios de capacitación e interacción para las madres de las familias focalizadas por el programas Más Familias acción permitir la creación de vínculos que constituya una fuente para el fortalecimiento del capital social? MM: Si, dentro de la relación social de las madres tendrán la oportunidad de encontrar historias afines y por ende que pueden ser modelo de superación para otras, pues dentro de este programa se busca fortalecer los emprendimientos y permitir que no tengan que aislarse tanto tiempo de su hogar y poder ser generadoras de recursos económicos. E: Según su opinión ¿Se considera el capital social de los pobres a través de la estrategia Red Unidos? ¿Cree que la estrategia Red Unidos implica el papel de las familias focalizadas en relación a las comunidades a las cuales pertenecen? MM: Se busca que sean aportantes para demostrar superación y beneficios para sus comunidades. E: ¿Cree que alguno de los programas y estrategias mencionadas (Más Familias en Acción y Red Unidos) puede causar mayor dependencia o por el contrario empoderamiento en las familias focalizadas? MM: Es altamente relativo, pues habrá familias que deseen ser generadoras de cambio y tendremos familias en la que sus proveedores no desean desarrollar emprendimiento alguno, únicamente esperan que el Estado les subsidie su vida. E: ¿Cree que con la implementación de la estrategia Red Unidos hubo avances respecto al empoderamiento de las familias pobres? MM: Este programa buscaba inicialmente desarrollar un mejoramiento en las condiciones de vida que motivación comunitaria y permitir que a través de la unión se pudiese generar beneficios en cada familia. E: ¿Cree usted, que las familias focalizadas por los programas son conscientes de los objetivos y criterios de selección y salida de los programas Más Familias en Acción y Red Unidos de los cuales participan? MM: En algunos casos si, se comprometen y colaboran en el desarrollo del programa y 133 logran su beneficio y salida, en otros no se dan cuenta de la importancia de la medición. E: ¿Podría los Programas de transferencia condicionada como Más Familias en Acción y/o Red Unidos tener efectos negativos sobre las familias focalizadas o comunidad? ¿Cuáles son los efectos positivos? ¿Puede dar algún ejemplo en relación al corregimiento de Pasuncha del municipio de Pacho Cundinamarca? MM: Si generar dependencia en beneficios, que los convierte en zánganos o mendigos por qué no se dé compromiso con el cumplimiento para salir de su pobreza. E: Según su opinión ¿Programas sociales como Más Familias en Acción y la Estrategia Red Unidos inciden en las relaciones o vínculos intrafamiliares/intracomunitarios, intersectoriales o se trata más de una relación familias focalizadas – instituciones a través de los gestores de los programas sociales? MM: Es una estrategia de desarrollo social y comunitario, por lo tanto los gestores desarrollan una labor de enlace para que se puedan articular programas que los beneficien a través del apoyo interinstitucional. E: Según su opinión ¿Son los gestores y funcionarios públicos un factor clave para el éxito del programa en la superación de la pobreza de las familias pobres/vulnerables focalizadas? MM: Considero que el factor humano es fundamental en el desarrollo de la aplicación de los programas, pero es necesario que quienes reciben estos beneficios asuman la responsabilidad del porqué fueron seleccionados y acepten la orientación para lograr el salir de los niveles de pobreza por el cual han sido seleccionados. E: ¿Cuáles pueden ser los principales problemas que tienen los programas sociales para lograr sus objetivos de superación de la pobreza? MM: Creo que un factor fundamental es que las familias que están inscritas en estos programas ven que deben ser atendidos constantemente por el Estado que es el responsable de su situación. E: Muchas gracias por su colaboración. 134 Entrevista 6 Entrevistado: R. Q Motivo de la entrevista: Experiencia desde Secretaria de Desarrollo Social Fecha: 30-04-2016 E: Me gustaría que me comente su punto de vista acerca de los siguientes temas concernientes al campo de las políticas Sociales. Por favor responda las preguntas que considere pertinentes de acuerdo a su experiencia y conocimiento relativo al tema. E: ¿Cómo describiría Usted, una familia pobre? R.Q: Se considera una familia pobre, cuando está en una situación o en condición de carencia de ingresos y necesidades básicas. E: ¿Cómo cree que se ha concebido el papel de la familia en las estrategias de lucha contra la pobreza propuesta por el gobierno nacional? R.Q: En el rol de familia el gobierno Nacional juega un papel muy importante pero hay que resaltar que aún no se ve responsabilidad y compromisos. E: ¿Considera Usted, que los Programas de Transferencia Condicionada Más Familias en Acción y Estrategia Red Unidos pueden llegar a afectar la percepción de las familias pobres respecto a su capacidad humana para superar sus condiciones de pobreza? R.Q: Los Programas de transferencia condicionada hace que se genere en las familias un asistencialismo, sin embargo se aclara la Red unidos no es un programa de transferencia condicionada, es una estrategia que busca potenciar las habilidades de cada familia E: ¿Considera que han venido cambiando a los roles que cumplía cada miembro de la familia respecto al bienestar o supervivencia del hogar? R.Q: Si, ya que las mujeres no solamente se dedican al hogar sino al sostenimiento E: Según su opinión ¿El Programa Más Familias en Acción ha logrado dar empoderamiento a la mujer o por el contrario profundiza en el papel de la mujer solamente como cuidadora? R.Q: Profundiza el papel de la mujer como cuidadoras ya que solo se dedican al cuidado del hogar y no se les hace énfasis en oportunidades laborales. E: ¿Pueden las reuniones o espacios de capacitación e interacción para las madres de las familias focalizadas por el programas Más Familias acción permitir la creación de vínculos que constituya una fuente para el fortalecimiento del capital social? R.Q: Si constituye una fuente de capital Social ya que se capacita a las Madres para el 135 cuidado integral de sus hijos mejorando la calidad de vida en las Familias. E: Según su opinión ¿Se considera el capital social de los pobres a través de la estrategia Red Unidos? ¿Cree que la estrategia Red Unidos implica el papel de las familias focalizadas en relación a las comunidades a las cuales pertenecen? E: ¿Cree que alguno de los programas y estrategias mencionadas (Más Familias en Acción y Red Unidos) puede causar mayor dependencia o por el contrario empoderamiento en las familias focalizadas? E: ¿Cree que con la implementación de la estrategia Red Unidos hubo avances respecto al empoderamiento de las familias pobres? R.Q: La implementación de estas estrategias ayudan a empoderar a las Familias, sin embargo algunas de estas solo ingresan por un beneficiario y no están interesadas en salir de su condición. E: ¿Cree usted, que las familias focalizadas por los programas son conscientes de los objetivos y criterios de selección y salida de los programas Más Familias en Acción y Red Unidos de los cuales participan? R.Q: Muchos de ellos no son conscientes ya que en algunas ocasiones cuando son promovidos de los Programas no lo aceptan, manifestando que están en la misma situación cuando ingresaron. E: ¿Podría los Programas de transferencia condicionada como Más Familias en Acción y/o Red Unidos tener efectos negativos sobre las familias focalizadas o comunidad? ¿Cuáles son los efectos positivos? ¿Puede dar algún ejemplo en relación al corregimiento de Pasuncha del municipio de Pacho Cundinamarca? R.Q: En muchos casos el efecto negativo es el que se genera asistencialismo pero a su vez existen muchos efectos positivos en las familias que realmente desean superar la pobreza extrema y ponen todo su empeño para superar dicha condición 136 Entrevista 7 Entrevistado: A. G Motivo de la entrevista: Experiencia desde Comisaria de Familia. Fecha: Entrevistador: ¿Cuál ha sido su experiencia desde su campo profesional respecto a los Programas de Transferencia Condicionada Más Familias en Acción y/o Estrategia Red Unidos? ¿Puede dar ejemplos de estas experiencias relativas al corregimiento de Pasuncha de Pacho Cundinamarca? AG: Con más familias en acción, desde la Comisaría de familia no se ha tenido contacto, en cuanto a Red Unidos, hemos venido trabajando en talleres para las familias más vulnerables del municipio, incluido el corregimiento de Pasuncha. E: ¿Cómo describiría Usted, una familia pobre? A.G:. La pobreza se mide en la intención que se tiene de no querer valerse de sus propios medios para conseguir metas. E: ¿Cómo cree que se ha concebido el papel de la familia en las estrategias de lucha contra la pobreza propuesta por el gobierno nacional? AG: Han tratado de suplir con dinero y falta de esfuerzo personal, las necesidades económicas de las familias. Generando falta de motivación para el trabajo. E: ¿Considera Usted, que los Programas de Transferencia Condicionada Más Familias en Acción y Estrategia Red Unidos pueden llegar a afectar la percepción de las familias pobres respecto a su capacidad humana para superar sus condiciones de pobreza? AG: Si, porque se les hace creer que la pobreza es falta de dinero y no es así, es falta de motivación, para conseguir los logros propuestos por cada familia, conforme a sus medios. E: ¿Considera que han venido cambiando a los roles que cumplía cada miembro de la familia respecto al bienestar o supervivencia del hogar? AG: Si, las familias se han venido desintegrando, en ocasiones vemos chinos, los niños van a estudiar solo porque los padres reciban un subsidio y no por aprender conocimientos para la vida. E: Según su opinión ¿El Programa Más Familias en Acción ha logrado dar empoderamiento a la mujer o por el contrario profundiza en el papel de la mujer solamente como cuidadora? AG: Ni siquiera la empodera como cuidadora, en la Comisaría se evidencia la 137 desintegración familiar, y la falta de cuidado de la mujer a su familia. E: ¿Cree que con la implementación de la estrategia Red Unidos hubo avances respecto al empoderamiento de las familias pobres? AG: No hay empoderamiento, ni por falta de labor de Red Unidos, sino por exceso de paternalismo del estado. E: ¿Cree usted, que las familias focalizadas por los programas son conscientes de los objetivos y criterios de selección y salida de los programas Más Familias en Acción y Red Unidos de los cuales participan? AG: No, si esperan utilidades económicas. E: Según su opinión ¿Programas sociales como Más Familias en Acción y la Estrategia Red Unidos inciden en las relaciones o vínculos intrafamiliares/intracomunitarios, intersectoriales o se trata más de una relación familias focalizadas – instituciones a través de los gestores de los programas sociales? A.G: Las familia favorecidas en algunos programas, han generado más discordias por los cambios meramente monetarios. E: Según su opinión ¿Son los gestores y funcionarios públicos un factor clave para el éxito del programa en la superación de la pobreza de las familias pobres/vulnerables focalizadas? A.G: Si, en cuanto se sensibilice a las personas en que es la verdadera pobreza y la función de los miembros de la familia. E: ¿Cuáles pueden ser los principales problemas que tienen los programas sociales para lograr sus objetivos de superación de la pobreza? A.G: Genera solamente recursos económicos y no brindan herramientas para fortalecer la unión familiar. 138 ANEXO 13 Imagen 3 Guía y ficha de encuesta proyecto ABEJA HSR de Pacho 139 ANEXO 14 Imagen 4 Carta de solicitud permiso al Hospital San Rafael de Pacho para acceso y uso de datos