DEBILIDADES DEL MODELO ADMINISTRATIVO TERRITORIAL AL NIVEL DEL DEPARTAMENTO Y MUNICIPIO QUE FAVORECEN LA INEFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA LINA NATHALIA CARDONA GÁLVEZ CODIGO: 4401801 DAVID MENDOZA BELTRAN ASESOR DE INVESTIGACIÒN UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS ESPECIALIZACIÓN EN FINANZAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA BOGOTÁ D.C 2017 2 Resumen En la búsqueda del bienestar común por encima de los intereses individuales, necesariamente se tendrá que hacer referencia al tesoro más importante que posee una nación, los recursos; estos son sagrados porque se originan de los aportes de todos los ciudadanos, quienes de distintas maneras contribuyen al funcionamiento, progreso y desarrollo económico de una Nación. Pero qué ocurre cuando estos recursos se usan irresponsablemente y se evidencia una administración ineficiente, qué propicia el despilfarro y el abuso por parte de quienes tienen bajo su responsabilidad el deber de administrarlo; es aquí cuando se requiere dar una voz de alerta que lleve a analizar las falencias de nuestro modelo organizativo territorial, la permisibilidad con la administración ineficiente de estos recursos, y lo que conlleva a que no se logren los resultados esperados por los ciudadanos. Palabras Claves Clientelismo Delegación Democracia Descentralización Desconcentración 3 Abstract In the search for the common wellness above individual interests, it must necessarily be referred to the most important treasure that possesses a nation’s resources; these are sacred because they originate from the contributions of all citizens, who in various ways contribute to the performance, progress, and economic development of a nation. But, what happens when these resources are used irresponsibly and it is evidenced in inefficient management, what leads to waste and abuse by those who have under their responsibility the duty to manage them; It is then when it is required to give a voice of warning that causes to analyze the short comings of our territorial organizational model, the permissibility towards inefficient management of these resources, and anything which helps the non-achieving of the desired outcomes for the citizens. Keywords Patronage Delegation Democracy Decentralization Deputation 4 Introducción Como ciudadanos nos preguntamos, ¿por qué las empresas privadas parecieran ser más productivas y eficientes al momento de alcanzar los resultados que se proyectan, en comparación con las entidades públicas? ¿Por qué los recursos públicos son la llave abierta que alguien olvidó cerrar?, ¿Por qué estos recursos caen en las manos de los más astutos? Generalmente asociamos estas problemáticas al mal comportamiento de los dirigentes y gobernantes que elegimos, con frecuencia no percibimos buena gestión en sus periodos de gobierno, hablamos de su falta de ética profesional, su falta de servicio social, y por el contrario percibimos su individualismo. Nos preguntamos entonces ¿Elegimos mal a nuestros dirigentes y gobernantes?, es ahí cuando nuestras problemáticas se convierten en un círculo vicioso que parece nunca acabar, y en consecuencia seguimos afirmando que las entidades privadas son más efectivas y eficientes que las entidades públicas. Frente a estas realidades, vale la pena preguntarse si de alguna manera nuestro sistema de gobierno territorial en los departamentos y municipios favorece esa ineficiencia, y si el sistema en sí mismo logra que los recursos públicos sean vulnerables frente a los individuos que buscan sus propios intereses y beneficios por encima del bienestar común. La realidad es que frente a todas estas preguntas, no se vislumbra ningún cambio ni esfuerzo estatal productivo que solucione estos problemas. Es por ello que se plantea la siguiente pregunta como punto de partida para responder el porqué de todas estas problemáticas, ¿Cuáles son las falencias del modelo de gobierno administrativo territorial en los departamentos y municipios que fortalecen la ineficiencia en la administración y gestión pública? 5 Organización Administrativa territorial en Colombia Para analizar la organización administrativa territorial en Colombia, primero se debe comprender la organización del Estado; su estructura básica y sus principales características organizativas dadas por la Constitución Política y la ley. Figura 1. Estructura de la organización del Estado Colombiano. Tomado de: Subgerencia Cultural del Banco de la República. (2015). Organización del Estado Colombiano. Para hablar de organización Estatal, necesariamente debemos referirnos al término de República Unitaria, en contraste con el término de descentralización a los cuales hace referencia la sentencia C-1051 de la Corte Constitucional (2001): República unitaria implica que existe un solo legislador; descentralización consiste en la facultad que se otorga a entidades diferentes del Estado para gobernarse por sí mismas, a través de la radicación de ciertas funciones en sus manos y autonomía significa la capacidad de gestión independiente de los asuntos propios(…)La descentralización territorial se entiende como el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las entidades 6 territoriales regionales o locales, las cuales se ejecutan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. La descentralización funcional o por servicios consiste en la asignación de competencias o funciones del Estado a ciertas entidades, que se crean para ejercer una actividad especializada, tales como los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. La descentralización por colaboración se presenta cuando personas privadas ejercen funciones administrativas, v. gr. las Cámaras de Comercio y la Federación Nacional de Cafeteros y, por último, la descentralización por estatuto personal, cuyo concepto fundamental es el destinatario de la norma jurídica. Se interpreta, gracias a estas definiciones, que el Estado descentraliza la mayoría de sus asuntos, exceptuando su papel como supremo legislador dentro de la República. Las leyes que promulga el congreso regulan el universo de nuestro país, esto significa que ninguna normatividad supera la legitimidad de las leyes que decreta, es decir, todos los ciudadanos debemos hablar un solo idioma en materia normativa. En consecuencia, es ahí cuando se comprende que las leyes que son promulgadas por el congreso deben estar contenidas en cada uno de los demás roles del Estado; por ello el Estado se define como República Unitaria, porque en cualquier ámbito nos regimos por las mismas leyes. La Constitución Política de Colombia en el artículo 1, afirma que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República Unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.” Esta declaración, es el punto de referencia para considerar el siguiente aspecto de la organización del Estado: la descentralización. Este concepto debe ser visto como una herramienta para la gobernanza; es la transferencia del poder que da la autonomía y liderazgo necesario para realizar las diferentes funciones y competencias que el Estado determine. Esta descentralización es un elemento indispensable porque un solo dirigente o entidad no 7 puede hacerse responsable de todos los asuntos que tiene a cargo una Nación; de la misma manera no permite que exista una adecuada especialización de las tareas asignadas. Por otro lado, los términos desconcentración y delegación, son conceptos que definen la organización del Estado, estos tienen elementos semejantes con la descentralización, por lo que puede existir confusión en sus términos. Para dar mayor claridad en cuanto a estas diferencias, se considerará la siguiente gráfica: Tabla 1. Herramientas de la función administrativa en Colombia. 8 Tomado de: Procuraduría delegada para la descentralización y las autoridades territoriales (2011). Descentralización y Entidades Territoriales. (p.28). Se requiere pues ahondar en el término descentralización. En Colombia, este término abarca diferentes tareas y funciones transferidas por el Estado, pero para el objetivo que desarrolla este ensayo, se hará énfasis en la descentralización territorial, que se refiere a la desagregación de la rama ejecutiva en los territorios. Esta responsabilidad principal trasferida recae en cabeza de las entidades territoriales autónomas. Se debe comenzar a entender el significado de organización territorial. Se referencia entonces la definición dada en el artículo 286 la Constitución Política que afirma que “Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley". Pero, para terminar de comprender y analizar la descentralización territorial otorgada, se debe analizar el concepto de entidad territorial autónoma, la Procuraduría General de la Nación (2011) lo define como: 9 Personas jurídicas de derecho público que gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la Ley. Las entidades territoriales se definen en los siguientes criterios básicos. 1. Político: Gobernarse por autoridades propias. 2. Administrativo: Ejercer las competencias que les corresponden. 3. Fiscal: Participar en rentas nacionales y establecer tributos necesarios para el cumplimiento de funciones (p.21). Los criterios desglosados en el texto anterior, se refieren a los tres tipos de descentralización territorial que se dan en Colombia, pero para analizar la descentralización como mecanismo de gobierno, es taxativo entender que la misma esencia de la descentralización territorial surge de la existencia de la descentralización política, donde la democracia es protagonista como modalidad de gobierno, y donde literalmente se da el poder al pueblo para que elija sus gobernantes. Esto permite que regionalmente los ciudadanos elijan sus representantes y de este modo puedan auto dirigirse y auto liderarse para que solucionen y gestionen sus propios asuntos. De aquí surgen los otros tipos de descentralización, ya que elegido el gobernante tiene bajo su mando dirigir los asuntos administrativos de la región y del mismo modo manejar o liderar el manejo de los recursos de los cuales dispone. Sin embargo, es ahí donde surgen los problemas y los ciudadanos no se sienten representados, y es cuando expresan que sienten que no se está haciendo nada por la región, y por el contrario, perciben que es precisamente en las regiones, como los departamentos y municipios, donde se despilfarran más los recursos públicos y donde se focaliza la corrupción. Es entonces donde se originan las siguientes preguntas, ¿Qué pasa con la estructura de gobierno descentralizado territorial que no funciona?, ¿Por qué se perciben como gobiernos poco productivos? , para responder a estos cuestionamientos, a continuación se analizar los siguientes aspectos. 10 Una descentralización territorial que no promueve la especialización de funciones La democracia en Colombia está unida con la descentralización política territorial, a los ciudadanos se les otorgó el poder de elegir a sus gobernantes en las regiones; estos son las máximas autoridades en el ámbito del poder ejecutivo; son la transferencia de poder gerencial al departamento, distrito y municipio. Esto constituye en resumen lo que se conoce como la actual forma de organización del Estado a nivel ejecutivo en el territorio. Para llegar a la comprensión de los aspectos que llevan a entender cómo la actual descentralización política territorial administrativa favorece la ineficiencia, se expondrá el análisis de las principales funciones asignadas a Gobernadores y Alcaldes por medio de la Constitución Política. Tabla 2. Funciones de acuerdo a la constitución política de Colombia 11 Tomado: Recopilación realizada por el autor A continuación se extraerán algunas de las funciones transferidas por el Estado Colombiano a través de la Constitución Política, esto para lograr la particularización de su análisis y de esta manera lograr consolidar los aspectos más relevantes, los cuales pueden llevar a la ineficiencia de la administración pública. Dirigir y coordinar la acción administrativa del departamento y municipio. Tabla 3. Funciones Gobernador - Alcalde Tomado: Recopilación realizada por el autor Se puede evidenciar en este apartado, que el liderazgo que promueve la descentralización territorial se caracteriza por centralizar y concentrar el poder, debido a que las funciones de dirección y coordinación administrativa están en manos de un solo dirigente que está facultado por ley para decidir en la generalidad de los asuntos administrativos. En otras palabras se convierten en los gerentes públicos de la región, con la capacidad jurídica para trabajar con independencia y autonomía en procura del desarrollo territorial. 12 Dirigir, coordinar los servicios nacionales y la prestación de servicios bajo su cargo. Tabla 4. Funciones Gobernador - Alcalde Tomado: Recopilación realizada por el autor Una de las responsabilidades más importantes de los dirigentes elegidos es la prestación de servicios; esta es una de las obligaciones que adquiere un Estado social de derecho como el nuestro. Se requiere entonces, atender necesidades básicas como la salud, la educación, el saneamiento básico, la seguridad ciudadana, entre otras condiciones básicas para que todos los colombianos mantengan el nivel de vida que les permita participar como miembros plenos de la sociedad. En esta tarea el alcalde o gobernador es colaborador del Estado, es el funcionario elegido y quien está en la obligación de conocer y dirigir estos aspectos de manera responsable y consciente. Sin embargo, bajo ese panorama, ¿Es responsable designar todas estas funciones sociales a un solo dirigente?, y lo más importante, ¿Podrá ese dirigente lograr todos los objetivos sociales de manera eficiente? 13 Nombrar y remover libremente a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y de las empresas industriales o comerciales a nivel local Tabla 5. Funciones Gobernador - Alcalde Tomado: Recopilación realizada por el autor Esta función dada por ley, ratifica la hipótesis de que el modelo descentralizado territorial monopoliza y concentra el poder en el ámbito público. En consecuencia, la ley faculta a los gobernadores y alcaldes en la elección de gerentes o directores de entidades o establecimientos públicos; se trata de un modelo que otorga tanto poder a un solo dirigente y puede tornarse peligroso, ya que puede ser el factor que conlleve al fortalecimiento del clientelismo político, condición que deteriora el fortalecimiento del sector público porque restringe el uso del concepto del mérito como herramienta básica para la elección de dirigentes. Esta facultad otorgada por ley impide que la transparencia sea el principio rector de los procesos de elección de nuestros dirigentes públicos. 14 Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones, fijar emolumentos con sujeción a la ley, ordenanzas y acuerdos correspondientes Tabla 6. Funciones Gobernador - Alcalde Tomado: Recopilación realizada por el autor La ley a través de la Constitución Política, le da la facultad y el poder a Gobernadores y Alcaldes para elegir el personal involucrado en todos sus procesos administrativos, su responsabilidad de elección empieza por elegir a los funcionarios de mayor responsabilidad dentro del gabinete de su gobierno como los secretarios de salud, educación, hacienda, entre otros, y termina en la elección de los cargos administrativos y operativos dentro de la organización administrativa territorial. Este panorama de elección del personal, es susceptible de permearse de subjetividades, pues se basa en la capacidad de decisión de un solo individuo, quien puede llegar a basar su elección en factores como familiaridad, amistad, favores políticos, recomendaciones políticas, entre otros. Estos criterios subjetivos son un punto de quiebre de la eficiencia de la gestión pública, porque son elecciones que no garantizan la idoneidad del personal elegido. Se parte del principio básico de que la idoneidad está basada en el conocimiento, experiencia y competencia requerida del individuo para el buen desempeño de las responsabilidades encomendadas, además se parte del hecho de que todas las tareas o funciones encomendadas son de gran importancia para el desarrollo de la región. 15 En resumen, hay varios aspectos que se pretenden argumentar y responder por medio de este documento a la pregunta central formulada. Una de ellas es que existe un otorgamiento de poder ejecutivo que favorece el monopolio político de las regiones, ya que muchos aspectos administrativos son controlados por un solo dirigente en la región, convirtiéndose en un factor que puede conllevar a la corrupción, el clientelismo y la ineficiencia del sistema administrativo. Por otra parte se deben considerar los factores que llevan a la ineficiencia de los servicios sociales prestados en los territorios. Primero para abarcar de manera eficiente todos los aspectos sociales que garantiza un Estado social de derecho, se requieren de elementos básicos como experiencia y especialización para el tratamiento de temas como la educación, salud, saneamiento básico; se necesita con urgencia promover un modelo que permita el desarrollo de proyectos concretos efectivos, con planteamiento de resultados concretos y medibles en cada una de estas áreas, y para lograrlo se requiere el planteamiento de un modelo de gobierno territorial que permita la especialización y descentralización del poder territorial en estas tareas. Todo esto, está basado en el hecho de que un solo dirigente no puede abarcar o controlar el universo de las múltiples actividades delegadas en su cabeza en materia de servicios sociales, por lo tanto, difícilmente podrá controlar las responsabilidades que debe delegar. Es improbable que pueda medir la gestión de manera efectiva en todos estos asuntos, pues estos no son de su conocimiento o experticia. No podrá fácilmente medir la eficacia de los resultados alcanzados, ni tendrá un criterio muy claro para evaluarlos; se requiere pues de un liderazgo basado en tareas aterrizadas a la realidad del sector o servicio que se requiere en el territorio. 16 Por último y para concluir esta síntesis, los criterios de elección no obedecen siempre y necesariamente a criterios de méritos académicos o laborales, de esta manera y bajo esta posible premisa, no se puede garantizar que el individuo elegido cuente con habilidades y competencias requeridas para desempeñar los diferentes cargos, y consecuentemente no se asegura la eficiencia de sistema administrativo territorial, que se traduzca en la satisfacción de los ciudadanos. Una planeación administrativa territorial que limita el planteamiento de objetivos medibles. Para abordar el tema de la planeación, es necesario retomar la propuesta de este ensayo, una organización territorial de gobierno que permita la especialización y descentralización de aquellas funciones o servicios que tengan mayor relevancia y relación con el desarrollo social del país, considerando aspectos básicos como la salud, la educación, el saneamiento básico, la seguridad ciudadana, estos deben ser atendidos de manera íntegra por un Estado social de derecho. Se debe partir de la premisa, de que una excelente planificación, es el resultado de la especialización del liderazgo, cada uno de los servicios prestados por el Estado, tienen procesos específicos y diferentes, estos deben ser atendidos con conocimientos y experiencia específicos, de lo contrario los diagnósticos de cada una de estas áreas, no se basarán en realidades concretas, se requiere de la objetividad que proporciona la experiencia y el conocimiento, esto permitirá determinar objetivos concretos basados en realidades , objetivos que consideran factores como costos, lugar y tiempo. Es innegable que un buen proceso de control inicia con una adecuada planificación. Una correcta planificación conlleva a que existan objetivos, 17 estrategias, acciones y resultados claros. Si la planificación no produce resultados medibles, hay deficiencia en este proceso, ya no será un mecanismo efectivo que permita asegurar el control sobre lo que se pretende, convalidando lo que afirma el adagio popular que dice, “que lo que no se puede medir, no se puede controlar”. Se requiere entonces, que la planeación establezca resultados esperados de manera clara, concreta, medible, y que al mismo tiempo se plantee un seguimiento en todo el proceso que corresponda a variables reales que el ciudadano pueda medir, debido a que es el cliente final de su gestión. Al hacer referencia a resultados medibles, necesariamente se debe hablar de indicadores, ya que se constituyen la herramienta para controlar resultados de forma numérica. El aspecto numérico es muy importante para cualquier asunto que se quiera medir, porque se espera que no esté sujeto a subjetividades, consideraciones personales en cuanto a logro, sino por el contrario a resultados concretos y cuantificables, tomando como referencia una meta. En el sector privado los indicadores deben ser efectivos; el gerente o propietario de una empresa se dará el lujo de hacer uso de los mejores indicadores que le permitan controlar y medir los aspectos que le signifiquen perdida de dinero y esfuerzos, ya que no usarlos le podría significar la quiebra. Por lo tanto, estos están midiendo la viabilidad, lo cual constituye la razón ser de su empresa. En el sector público este aspecto de los recursos adquiere mayor relevancia, debido a que no existe un propietario que saque provecho de su buen control y seguimiento, los ciudadanos colombianos son los que se benefician de la buena administración de los recursos, absolutamente todos deben beneficiarse de su buena destinación. Es aquí cuando la administración, uso y seguimiento 18 del recurso se torna en un aspecto muy delicado. Se requiere entonces, hacer seguimiento estricto y es por ello que se debe retomar el tema de la planificación, porque cuando los objetivos y los resultados esperados son ambiguos o no son claros, no podrá hacerse nunca una correcta medición, lo que conlleva necesariamente al despilfarro de los recursos, a la corrupción y todos aquellas enfermedades sociales que afectan actualmente el sector público. Si bien es cierto que el sector público y el sector privado no se pueden comparar con exactitud, debido a factores, como los objetivos que persigue, los procesos administrativos diferenciados en el manejo de recursos, entre otras variables, no puede ser la excusa que distancie al sector público de la aplicación de una planificación correcta y el uso de mecanismos de control adecuados que conlleven a resultados concretos que puedan ser medibles en la realidad. No se puede pasar por alto el hecho de que en la actualidad los resultados esperados en el sector público dan cabida a la ambigüedad y al relativismo, precisamente porque los objetivos planteados en la planificación de los programas de gobierno son muy generales, produciendo que sean inmedibles e indeterminados. Esto es contrario a cualquier proceso de medición efectivo, por ello no es extraño que los ciudadanos rara vez perciban resultados concretos, tangibles y palpables; esto explica el comportamiento de la gran mayoría de los ciudadanos, que no muestran motivación hacia su derecho al voto para la elección correcta de los gobernantes, además de la apatía hacia la veeduría de las actividades realizadas por estos dirigentes, precisamente porque pareciera que ningún gobernante logrará alcanzar todos los resultado prometidos, lo que lleva a muchos a tomar el rol de la indiferencia en todo asunto político. Por ello no es extraño que exista un desconocimiento del concepto de programa de gobierno y su contenido, solo conocen medianamente las promesas que hacen 19 durante la campaña, lo que conlleva a que los pocos ciudadanos que ejercen su derecho al voto, lo hagan basados en subjetividades y en propósitos inocuos y vacíos. Pero si por el contrario, el análisis partiera del caso hipotético de una situación ideal, en la cual el ciudadano fuera comprometido con su derecho constitucional al voto, y que de manera responsable se interesará por la lectura, conocimiento y análisis del programa de gobierno, se podría afirmar que se llegaría al mismo punto de la generalidad y ambigüedad de los objetivos y resultados esperados por los programas de gobierno, lo que conllevaría igualmente a la desilusión del ciudadano, convirtiéndose en un círculo vicioso de nunca acabar y de un sinfín de promesas que nunca se cumplen. Esta situación ocurre porque se espera demasiado de un solo gobernante, se anhela y se sueña con un salvador. Esto ratifica la existencia de una estructura de gobierno territorial débil, que descentraliza constitucionalmente las responsabilidades que no son de conocimiento y experiencia de los alcaldes y gobernadores, como lo son los servicios sociales, la salud, la educación, el saneamiento básico, la seguridad ciudadana, que debe prestar el Estado. Si bien es cierto que son gerentes públicos, que se les dio la capacidad legal para delegar estas responsabilidades eligiendo y dirigiendo a otros en estos aspectos, es improbable que esta delegación sea efectiva, porque los Gobernadores y Alcaldes no cuentan con los conocimientos y competencias requeridas para su evaluación, seguimiento y medición. Programa de Gobierno Los Gobernadores y Alcaldes tienen la responsabilidad de ser gerentes públicos en su territorio, para llegar a ser elegidos para esa responsabilidad, 20 deben desarrollar el planteamiento de objetivos de desarrollo en el ámbito económico y social en su territorio. Esto lo desarrollan a través de sus programas de gobierno y se convierte en su principal herramienta de planeación para su gestión. El programa de gobierno se define como: Un proyecto político que los aspirantes a cargos de elección pública presentan a consideración de sus electores; éste representa un compromiso respecto de las soluciones que se adelantarán para resolver los problemas que afectan a los ciudadanos en determinado ámbito territorial de acuerdo con las competencias del cargo de que se trate. En tal sentido, el programa de gobierno se convierte en un pacto social que contrae el aspirante con la comunidad y que queda sellado con su elección. (Abad, 2011, marzo) Para entender su importancia política, asimismo la relación directa con los ciudadanos, se hará referencia al concepto de programa de gobierno expresado por el Departamento Nacional de Planeación (2011): Uno de los instrumentos fundamentales para el fortalecimiento de la democracia y la promoción del desarrollo, porque es el punto de partida de la relación entre quienes aspiran a ser gobernantes y las comunidades. Por tanto, es un instrumento con relevancia política y técnica (p.5). Para hablar de compromiso, implícitamente se tiene que hablar de resultados. Para que existan resultados deben existir objetivos; en consecuencia, los objetivos deben reflejar los intereses de los ciudadanos y estos a su vez deben fortalecer la democracia, el desarrollo de la región; pero ¿Por qué los objetivos y los resultados plasmados en los planes de gobierno, no logran su propósito de satisfacer al ciudadano, fortalecer la confianza y legitimidad? ¿Por qué no se logra restablecer ese pacto social entre los gobernantes y los gobernados? Para entenderlo, se debe comprender cómo se concibe la elaboración de un programa de gobierno, para ello se analizará la siguiente tabla: 21 Tabla 7: Pasos para elaborar un Programa de Gobierno. Tomado de: Recopilación del Autor de la cartilla del Departamento Nacional de Planeación. El proceso de planificación en las entidades territoriales: El Plan de desarrollo y sus instrumentos para la gestión 2008-2011. 22 Para que la planeación sea exitosa, una de las primeras tareas del candidato es conformar un equipo de trabajo que sea idóneo, con experiencia en las diferentes áreas en servicios como la salud, educación, saneamiento básico, entre otros. Esta elección debe obedecer a la necesidad de establecer de manera objetiva la situación del territorio, la cual conlleve a la proposición de objetivos medibles y realizables, observados desde la perspectiva de la experiencia. Este es el punto neurálgico que determina la eficiencia del programa de gobierno como método de planeación y de control. Sin embargo, este control resulta infructuoso cuando no se trazan metas medibles o existen objetivos muy generales, ambiguos y poco específicos. Situación que ocurre con las metas de la envergadura del destino del país y de sus habitantes, ya que son susceptibles de no poder medirse, mucho menos controlarse por falta de la adecuada planificación y control humano. En este orden de ideas, es difícil garantizar la efectividad de la planeación en este punto, y mucho menos que exista eficiencia y transparencia, ya que el candidato debe buscar el respaldo de las diferentes áreas bajo su responsabilidad, debe contar con la ayuda de un grupo de personas conocedoras de los diferentes temas, y debe buscar que estén interesados en participar en estos temas públicos – políticos, y por ende deben estar dispuestos a prestar su ayuda en el planteamiento del proyecto. Muchos lo llaman respaldo político, el cual también puede llegar a representarse en ayudas económicas para la campaña; esto puede convertirse en un foco del clientelismo, oportunismo por parte de quienes buscan sus propios intereses. 23 Plan de desarrollo El plan de desarrollo perfecciona la planificación del Alcalde o Gobernador elegido, el Departamento nacional de planeación (2017) lo define como el, “instrumento formal y legal por medio del cual se trazan los objetivos del Gobierno permitiendo la subsecuente evaluación de su gestión.” Para mostrar la relación estrecha y necesaria entre el programa de gobierno y el plan de desarrollo se hará referencia a la siguiente gráfica: Figura 2: El cronograma de la formulación del plan de gobierno y el plan de desarrollo. Tomado de: Departamento Nacional de Planeación. (2011).Orientaciones para construir y elegir el programa de gobierno (p.41). Y para comprender plenamente lo que representa realizar un plan de desarrollo, se mostrará a continuación la siguiente tabla: PRESE NTACI ÓN PROGR AMA DE GOBIE RNO ELEC CIÓN DE MAN DATA RIOS TERRI TORI ALES PRO CES O DE EMP ALM E FORMULACIÓN Y APROBACIÓN PLAN DE DESARROLLO EJECUCIÓN, SEGUIMIENTO, EVALUACIÓN, RENDICIÓN DE CUENTAS ACTIVIDADES QUE SE REALIZAN EN EL PERIODO DE GOBIERNO DEL CANDIDATO 24 Tabla 8: Pasos para elaborar el Plan de Desarrollo. Tomado de: Departamento Nacional de Planeación. El proceso de planificación en las entidades territoriales: El Plan de desarrollo y sus instrumentos para la gestión 2008- 2011. Pasos para elaborar el Plan de Desarrollo 25 Los conceptos de plan de desarrollo y los pasos para llevarlo a cabo, nos recuerdan la importancia de tres puntos a los cuales debe llegar la planeación, estos son: los objetivos, los resultados y el control. En consecuencia, el plan de desarrollo no puede ignorar estos elementos, porque un modelo de gobierno administrativo territorial eficaz debe contar con objetivos realistas, de lo contrario, no será posible la medición o el control sobre los resultados. En el planteamiento de objetivos se deben trazar metas teniendo en cuenta variables como tiempo, lugar y costos reales; si se plantean sin considerarlos, nunca podrá medirse ni controlarse con efectividad. La debilidad en el planteamiento de objetivos, son una falencia que pueden llegar a compartir los programas y planes de gobierno, fomentando la inexistencia del control efectivo sobre los resultados, esto obedece a diferentes motivos, primero, un solo dirigente no puede controlar el planteamiento de los objetivos en la medida de que no cuente con la experiencia requerida para establecer las necesidades más apremiantes de los diferentes sectores. Además, muy posiblemente, no poseerá el criterio para determinar si los mecanismos de evaluación son efectivos para evaluar los resultados, y establecer si los indicadores medirán de manera segura, considerando variables cuantificables, medibles y no subjetivas. Por otro parte, los programas y planes de gobierno pretenden abarcar muchas áreas, esto es totalmente concordante con las funciones y responsabilidades asignadas a los dirigentes territoriales por ley. Se pretenden abarcar demasiados aspectos, es mucho su contenido, por lo tanto no los puede controlar totalmente un solo dirigente y mucho menos un ciudadano del común estará en la capacidad de controlar todos estos resultados de manera productiva; 26 por el contrario le generará más apatía hacia su lectura y seguimiento, lo que tristemente contribuirá a que continúe el circulo vicioso de la corrupción y el clientelismo, sin veeduría ciudadana efectiva. Por otro lado, para la construcción de objetivos efectivos, reales y medibles se requiere urgentemente la especialización de funciones, es decir, líderes expertos en las distintas áreas de gestión territorial, con la capacidad técnica y profesional para realizar diagnósticos que atiendan a las necesidades reales de la población; que posean criterio para plantear objetivos medibles sobre los resultados. Todo esto, apunta a un modelo aterrizado que permita la correcta evaluación y control de la gestión. Otro aspecto que se debe tener en cuenta para garantizar el control y el verdadero progreso de las regiones, es la instauración o creación de veedurías ciudadanas especializadas en las distintas áreas, las cuales posean criterios de evaluación adecuados y que permitan evaluar de manera objetiva la gestión en materia de uso de recurso y destinación de los mismos. Para comprenderlo se expresará el siguiente ejemplo: un ciudadano del común no puede llegar a ser veedor de una obra de construcción, en la medida que desconoce los precios del mercado y de los elementos a adquirir para llevar a cabo dicha obra, ahora, mucho menos tendrá el criterio para evaluar el precio de la mano de obra de las construcciones, porque esa labor no es su cotidianidad y no hace parte de su contexto. En este sentido, difícilmente podrá evaluar la gestión del Estado en esa cuestión, pobremente solo podrá tener una percepción de la ineficiencia basado en criterios como la demora en hacer las obras o en la calidad de la misma de manera superficial, por esto se necesitan replantear los modelos de seguimiento ciudadano, donde colegiados especializados puedan ser veedores de las distintas área gobernadas, y donde las comunidades ávidas de conocimiento, como las 27 universidades, con estudiantes y sus profesores que poseen el conocimiento y experiencia requeridas para esta labor puedan ejecutar un buen plan de acción. Esta sería una tarea de gran importancia para el país, la cual contribuiría a controlar los recursos públicos de manera efectiva, y al mismo tiempo proporcionaría la experiencia necesaria para que los estudiantes conozcan de las realidades de su propio país. 28 Conclusión El Estado ha planteado la descentralización territorial a través de las transferencia de responsabilidades a Gobernadores y Alcaldes, observándose desde la perspectiva de los lineamientos expresados por la constitución política; se observa en esta línea, un sistema que presenta debilidad en su búsqueda de alcanzar objetivos pertinentes, realizables y medibles, y por el contrario se muestra como un sistema administrativo territorial y democrático que beneficia a la corrupción y favorece el fortalecimiento de imperios políticos tradicionales, donde el poder es entregado a unos pocos. En este orden de ideas, se da cabida al clientelismo, observándose grupos pequeños de personas que comparten el poder con el Gobernador o Alcalde. Esta situación es un peligro en las manos de personas que tengan la intención de enriquecerse con los recursos públicos, o que vean en el gobierno territorial su oportunidad para beneficiarse. Estas personas no ven la oportunidad de prestar un servicio social, sino la oportunidad de mejorar sus condiciones económicas personales en razón de los recursos públicos que se le encomiendan. El sistema de descentralización y administración territorial actual, no promueve la especialización de funciones que conlleven a la buena especialización de objetivos y funciones que promuevan la efectividad de los resultados, ya que los candidatos elegidos no poseen los conocimientos técnicos y profesionales de las diferentes áreas que le son encomendadas. Aunque estos tienen la delegación como instrumento para encomendar a otros ciudadanos que ellos eligen, esto no es garantía del buen ejercicio de gerencia pública en las distintas áreas del poder encomendado, por ello se expresa que para que exista el planteamiento de objetivos pertinentes, reales y medibles en cada área, se requiere la elección democrática de ciudadanos expertos en las diferentes áreas 29 para su dirección, conjuntamente con el establecimiento de veedurías ciudadanas especializadas, que puedan trabajar mancomunadamente y sirvan al Estado en su tarea de control sobre los recursos, y así mismo se dé cumplimiento a las metas y objetivos planteados en los diferentes programas de gobierno. Se concluye que se necesita replantear el modelo, para que se fortalezca la transparencia y la especialización de funciones, se requiere mecanismos que permitan que la elección del personal que lidera la prestación de los diferentes servicios garanticen las competencias del personal que tiene la responsabilidad de prestar los diferentes servicios que presta el Estado, el personal elegido debe contar con los conocimientos y experiencia necesaria para realizar adecuados diagnósticos que conlleven a la pertinencia y factibilidad de los objetivos, consecuentemente se logre el correcto seguimiento y control sobre los procesos que son realizados en las diferentes esferas de la administración pública a nivel territorial. 30 Referencias Abad, J. (2011). ¿Qué es un programa de gobierno?. El tiempo.com.ve. Recuperado de: http://eltiempo.com.ve/opinion/columnistas/que-es-un-programa-de- gobierno/17395 Constitución Política de Colombia 1991. Corte Constitucional Sentencia C- 1051/01 Gaceta de la Corte Constitucional, Bogotá D.C., Colombia, 2001. Recuperado en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-1051-01.htm. (Mayo 9, 2017) Departamento Nacional de Planeación. El proceso de planificación en las entidades territoriales: El Plan de desarrollo y sus instrumentos para la gestión 2008-2011. Recuperado en: www.cundinamarca.gov.co. /.../1.+Cartilla+DNP+para+Formulación +del+Plan+ de+Desarrollo.pdf? (Mayo 9, 2017) Departamento Nacional de Planeación. (2011).Orientaciones para construir y elegir el programa de gobierno. Recuperado en: https://colaboracion.dnp.gov.co/.../Guía%20orientaciones%20programa%20de% 20gobierno.pdf (Mayo 9, 2017) Departamento Nacional de Planeación. ¿Qué es un Plan Nacional de Desarrollo?. Recuperado en: http://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-de- Desarrollo/Paginas/Qu-es-el-PND.aspx Procuraduría General de la Nación. (2011) Cartilla Descentralización y entidades territoriales. 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