1 LOS DERECHOS HUMANOS EN EL CONTEXTO DE LAS POLÍTICAS DE DROGAS EN COLOMBIA LUIS IVAN MARCUCCI HERNANDEZ JUNIO 2016 UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA FACULTAD DE DERECHO ESPECIALIZACIÓN EN DERECHOS HUMANOS Y DEFENSA ANTE SISTEMAS INTERNACIONALES DE PROTECCIÓN 2 LOS DERECHOS HUMANOS EN EL CONTEXTO DE LAS POLÍTICAS DE DROGAS EN COLOMBIA HUMAN RIGHTS IN THE CONTEXT OF DRUG POLICIES IN COLOMBIA Luis Iván Marcucci Hernández1 Resumen Reconocer las dificultades es el primer paso para mejorar las políticas, es por esto que Colombia plantea la necesidad de la defensa de los derechos de agricultores atrapados en economías ilícitas; el país también entiende que es menester no criminalizar y despenalizar el uso de drogas ilícitas, la tenencia para uso personal y los delitos menores de tráfico y defiende los enfoques de reducción de daños para los consumidores de sustancias psicoactivas. La postura que se asume en Colombia, es el aprendizaje producto del sacrificio y del dolor que ha implicado librar una guerra contra las drogas por más de cincuenta años. Este artículo presenta los logros, retos e iniciativas que Colombia viene proponiendo en la adopción de lineamientos tendientes a promover, proteger y respetar los derechos humanos en el contexto de las políticas de drogas. Abstract Recognizing challenges is the first step to improving policies, which is why Colombia raises the need to defend the rights of farmers caught in illicit economies; the country also understands that it is necessary to not criminalize or decriminalize the use of illicit drugs, possession for personal use, and minor traffic offenses; and advocates harm reduction approaches for consumers of psychoactive substances. The position assumed in Colombia, is a product of the sacrifice and pain brought by the 1 Capitán del Ejército de Colombia, abogado de la Universidad La Gran Colombia (Bogotá, Colombia) y candidato a magíster en Derecho Procesal de la Universidad Sergio Arboleda (Bogotá, Colombia), candidato a especialista en Derechos Humanos y Sistemas Internacionales de Protección de los Derechos Humanos de la Universidad Militar Nueva Granada. 3 involvement of fighting a war on drugs for over fifty years. This article presents the achievements, challenges, and initiatives that Colombia is proposing in the adoption of guidelines designed to promote, protect, and respect human rights in the context of drug policy. Palabras clave: Drogas ilícitas, derechos humanos, problema mundial de las drogas, despenalizar, convenciones internacionales de drogas. Keywords: Illicit drugs, human rights, global problem of drugs, decriminalize international drug conventions. Introducción Durante la VI Cumbre de las Américas en abril del 2012, 33 presidentes del continente americano se reunieron en “La Heroica” para discutir sobre drogas, gracias al liderazgo del Presidente Juan Manuel Santos, se pusieron de acuerdo en adelantar un análisis de las políticas de drogas en la región y en identificar nuevos enfoques para abordar el problema, para lo cual encomendaron a la OEA realizar un Estudio Hemisférico que dio paso a una profunda discusión en los escenarios especializados de ese Organismo, lo cual confluyó en una Asamblea Extraordinaria que se llevó a cabo en Ciudad de Guatemala, el 19 de septiembre del 2014, en la que se dieron pasos significativos en relación con los énfasis que deberían tener los políticas en este campo. En septiembre del 2012, los presidentes de Colombia -Juan Manuel Santos-, Guatemala -Otto Pérez Molina- y México –Enrique Peña Nieto-, realizaron una declaración formal apuntando a la necesidad de “revisar el enfoque” de las actuales políticas de drogas y la meta expuesta en la Declaración Política y el Plan de 4 Acción2, llamando a la Asamblea General de las Naciones Unidas para convocar a comienzos de 2016 un Período Extraordinario de Sesiones sobre el Problema Mundial de las Drogas (PMD). Para Colombia, esta Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre Drogas – (UNGASS 2016, por sus siglas en inglés) realizada del 19 al 21 de abril en Nueva York se constituyó en una oportunidad única para una deliberación profunda sobre la forma en que deben ser abordados los problemas que tienen que ver con el cambiante problema mundial de las drogas, para que a partir de estas nuevas realidades se identifique los correctivos que deben hacerse a las actuales políticas y se fijen las metas e indicadores que deben guiar los propósitos de Colombia. La experiencia ganada por el Estado colombiano en el combate a grandes mafias de la droga, es amplia y reconocida. Los éxitos obtenidos en esa lucha frontal han implicado enormes recursos; el más alto costo es el de los miles de muertos por mano de narcotraficantes, entre los que se cuentan líderes políticos, policías, soldados y ciudadanos inocentes. Pese al empeño y tras décadas de enfrentamiento, el problema aún no se resuelve. Si bien fueron casi derrotados los grandes carteles, los traficantes se adaptan a cada nueva circunstancia para mantener las ingentes ganancias de su ilegal negocio. Por otra parte, el consumo interno crece de manera preocupante, mientras el Estado concentra sus esfuerzos en combatir los cultivos de coca, la fabricación y el tránsito hacia los lugares de consumo. La experiencia nos lleva a concluir que es necesario hacer un alto en el camino y revisar el enfoque, fundamentalmente restrictivo e indiferenciado, de las políticas globales de drogas. 2 Declaración Política del 2009, dice: “Decidimos fijar el año 2019 como objetivo para que los Estados eliminen o reduzcan considerable y mesurablemente: a) El cultivo ilícito de adormidera, arbusto de coca y planta de cannabis; b) La demanda ilícita de estupefacientes y sustancias sicotrópicas y los riesgos sanitarios y sociales relacionados con las drogas; c) La producción, la fabricación, la comercialización, la distribución y el tráfico ilícito de sustancias sicotrópicas, incluidas las drogas sintéticas; d) La desviación y el tráfico ilícito de precursores; e) El blanqueo de dinero relacionado con las drogas ilícitas; 5 Este artículo pretende volver al origen, al fin último de las convenciones internacionales de drogas3: “preservar la salud y el bienestar de la humanidad”. En tal dirección, el análisis sobre las posibles faltas de sintonía en la aplicación de las políticas de drogas con los pactos y tratados de derechos humanos, reviste suma importancia. A continuación se detallarán los logros nacionales, las dificultades, los retos, las acciones y las iniciativas que el Estado colombiano viene adelantando en la adopción de directrices y mecanismos tendientes a promover, proteger y respetar los derechos humanos en el contexto de las políticas de drogas. El documento cuenta con tres partes principales. La primera ofrece una caracterización de la relación entre políticas de drogas y derechos humanos en Colombia. La segunda resalta los principales logros y desafíos que enfrenta el Estado colombiano en la materia. La tercera sección presenta las conclusiones. 1. Descripción del problema Aquí se ofrece una sistematización de los principales estudios en la materia y los enriquece con entrevistas a expertos nacionales en este campo. Esta sección aborda el problema desde dos dimensiones analíticas fundamentales. Primero examina el vínculo entre políticas de drogas y derechos humanos en el ámbito normativo, y luego lo hace en la práctica. De esta forma, mientras que la primera parte analiza hasta qué punto las políticas de drogas relevantes para el país han incorporado derechos humanos; la segunda se ocupa de los impactos que estas han tenido en tales derechos. 3 El régimen de control de drogas de la ONU se basa en tres tratados: la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971 y la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988. Los tres grandes tratados de fiscalización internacional de drogas se sustentan mutuamente y son complementarios. 6 1.1. Dimensión normativa Esta primera dimensión permite estudiar hasta qué punto las políticas de drogas relevantes para el país incorporan en las normas derechos humanos. Para esto, se analiza la relación entre el sistema internacional de fiscalización de drogas y los tratados internacionales de derechos humanos, y luego se explora el nexo entre las políticas nacionales de drogas y los derechos humanos y constitucionales. 1.1.1 Sistema internacional de fiscalización de drogas El régimen internacional de fiscalización de drogas está conformado por tres tratados cardinales y los pronunciamientos de sus órganos de seguimiento, como la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes. Dichos tratados son la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, el Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 19884. Estos convenios no plantean explícitamente en la normativa su relación con el derecho internacional de los derechos humanos. Así, aunque señalan como uno de sus objetivos promover la salud y el bienestar de los seres humanos, solo hacen clara referencia a los derechos humanos en el artículo 14(2) de la Convención de 1988: “Cada una de las partes adoptará medidas adecuadas para evitar el cultivo ilícito de las plantas que contengan estupefacientes o sustancias sicotrópicas, tales como las plantas de adormidera, los arbustos de coca y las plantas de cannabis, así como para erradicar aquellas que se cultiven ilícitamente en su territorio. Las medidas que se adopten deberán respetar los derechos humanos 4 A estos tratados se suman dos declaraciones políticas posteriores. Primera: Declaración política de 1998, “Principios rectores de la reducción de la demanda de drogas y medidas de fomento de la cooperación internacional en la lucha contra el problema mundial de las drogas”. Segunda: Declaración política y el plan de acción sobre cooperación internacional en favor de una estrategia integral y equilibrada para contrarrestar el problema mundial de las drogas de 2009. 7 fundamentales y tendrán debidamente en cuenta los usos tradicionales lícitos, donde al respecto exista la evidencia histórica, así como la protección del medio ambiente” (Convención de 1985) En todo caso, nada en estos tratados autoriza la vulneración de derechos humanos. Al respecto, la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (2014) manifiesta que nada en las convenciones justifica acciones como la tortura, la coacción o la pena de muerte. De hecho, los derechos humanos tienen prevalencia normativa sobre otras obligaciones internacionales adquiridas por los Estados. Dicha prevalencia se desprende de los mandatos contenidos en la Carta de las Naciones Unidas, que es un tratado que predomina sobre los otros instrumentos internacionales. De acuerdo con el artículo 1 de la Carta, uno de los propósitos centrales de la organización y obligación de los Estados que forman parte de ella es justamente estimular el “respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión”. Es entonces evidente que los derechos humanos forman parte de los propósitos y principios centrales de Naciones Unidas. Además, de acuerdo con el artículo 103, en caso de conflicto entre las obligaciones adquiridas por los Estados miembros en virtud de la Carta y aquellas que adquieren por cualquier otro acuerdo internacional, deberán prevalecer las derivadas de la Carta de Naciones Unidas. Por lo tanto, las obligaciones internacionales de los Estados asociadas con el respeto a los derechos humanos deben imponerse sobre otras obligaciones internacionales, incluidas las de drogas5. 5 El argumento de la prevalencia de las obligaciones de derechos humanos sobre otras obligaciones internacionales ha sido retomado y reconocido por algunos órganos de Naciones Unidas. Así por ejemplo, el experto independiente sobre la promoción de un orden internacional democrático y equitativo en su informe aprobado por Naciones Unidas en 2015 señaló que, dado que la Carta de Naciones Unidas es el equivalente a una Constitución mundial y todos los Estados están obligados por ella, en cumplimiento del artículo 103 de la Carta, todo tratado posterior debe estar acorde con 8 En la práctica sin embargo, el desarrollo de los tratados del régimen internacional de fiscalización de drogas por parte de los Estados miembros no ha estado acompañado de mecanismos que concilien las estrategias en materia de drogas con las obligaciones de derechos humanos. Al respecto, el relator de Naciones Unidas sobre el derecho a la salud sostiene que la consideración a los derechos humanos, además de estar en general ausente de los convenios de drogas, “no ha sido priorizada por los órganos de aplicación de esos tratados” (ONU, Asamblea de Naciones Unidas, 2010). En el presente siglo los órganos del sistema de fiscalización de drogas y los de protección de derechos humanos empiezan a reconocer (y enfatizar en) la relación entre el régimen de fiscalización de drogas y el derecho internacional de los derechos humanos. Por ejemplo, en el año 2008 la Comisión de Estupefacientes de la ONU adoptó una resolución de derechos humanos (Resolución 51/12/2008, 2008) y pidió la promoción de los derechos humanos en la aplicación de los tratados. También los órganos de protección de los derechos humanos han hecho múltiples llamados a que las políticas de drogas cumplan con los derechos humanos (Human Rights, 2015). Esto sugiere un cambio en el discurso que se refleja progresivamente en el lenguaje de las resoluciones internacionales. A pesar de estos pronunciamientos recientes, la inercia represiva es todavía fuerte en las políticas internacionales de drogas, tanto en el discurso como en la norma. Los tratados aún no sufren modificaciones y en la forma como los interpretan sus entes de seguimiento y los Estados partes sigue destacando el uso del derecho penal como herramienta fundamental para enfrentar el denominado “problema mundial de las drogas”. El principal propósito de las convenciones de drogas de la la Carta y es inválido si impide el pleno cumplimiento de sus propósitos y principios, incluyendo los relacionados con derechos humanos. Véase Asamblea General de las Naciones Unidas (5 de agosto de 2015). 9 ONU proteger “la salud y el bienestar de los seres humanos” no es en modo alguno contrario a los derechos humanos, pero al mismo tiempo se cometen muchas violaciones de derechos humanos en nombre de la lucha contra las drogas (Jensema, 2013). Las convenciones de drogas de la ONU se deben interpretar en sintonía con las normas internacionales de derechos humanos. De este modo, se limitarán los excesos justificados en virtud de estos tratados y se aumentará el apoyo jurídico a los elementos positivos que contienen, como sería el relativo al acceso a medicamentos esenciales controlados y a la libertad para ampliar la reducción de daños. Todas las instituciones de la ONU tienen la obligación de promover los derechos humanos en virtud de su establecimiento en el marco de la Carta de las Naciones Unidas. 1.1.2. Las políticas de drogas en el ámbito nacional Las políticas de drogas en Colombia se apoyan en general en el sistema internacional de fiscalización de drogas. De hecho, el endurecimiento paulatino del régimen internacional puede considerarse uno de los factores dinamizadores del endurecimiento que sufrieron las políticas nacionales a lo largo del siglo XX (Uprimny, Delitos de drogas y sobredosis carcelaria en Colombia, 2015). No obstante, las políticas nacionales han tenido en los últimos años cambios importantes que tienden a incorporar una preocupación explícita por los derechos humanos.  Demanda Los cambios más significativos se dan en materia de demanda. La forma como el Estado responde al consumo de drogas ilícitas se ha hecho poco a poco más garantista. El cambio más revelador en la evolución de las políticas de drogas frente al consumo fue la despenalización del porte para consumo personal, en virtud de la sentencia C-221/1994. Esta decisión de la Corte Constitucional es cardinal en el proceso de pensar la interacción entre políticas de drogas y derechos humanos, 10 pues establece que la decisión de consumir sustancias controladas se ampara en derechos fundamentales, como el libre desarrollo de la personalidad y la autonomía personal, y por tanto no puede penalizarla el Estado. A partir de entonces se han dado transformaciones trascendentales en el modo como el Estado aborda la demanda. En particular, el consumo se acepta como un asunto de salud pública y los usuarios como titulares de derechos. Esto permitió el diseño e implementación de políticas públicas en materia de consumo. Así, en 1999 se creó el primer programa nacional dirigido a los consumidores, el programa “Rumbos”, y en 2007 el Ministerio de Salud adoptó la política nacional para la reducción de sustancias psicoactivas y su impacto, luego de un largo proceso de consulta y diseño. Esta política es importante porque tiene pretensiones estructurales de coordinación y corresponsabilidad institucional, admite la necesidad de abandonar el paradigma del prohibicionismo, y se fundamenta en el reconocimiento del usuario de sustancias controladas como sujeto de derechos y de la participación comunitaria como elemento vital del desarrollo humano (Uprimny, Delitos de drogas y sobredosis carcelaria en Colombia, 2015). Otros avances normativos incluyen la aprobación de la ley 1566/2012, con la cual “se dictan normas para garantizar la atención integral a personas que consumen sustancias psicoactivas”, con la que se tiende a consolidar el reconocimiento de los derechos de los usuarios. Sin embargo, estas transformaciones no están exentas de ataques e intentos de retroceso. Por ejemplo, la despenalización de la dosis de uso personal fue fuertemente criticada por diferentes sectores de la sociedad y varias propuestas de reforma fueron discutidas en el Congreso en los años siguientes. En 2009 se aprobó una reforma constitucional del artículo 49, en virtud de la cual se prohíbe el porte y 11 consumo de drogas6. A pesar de ello, como lo aclaran varias sentencias posteriores de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, dicha reforma no autoriza la penalización del porte para consumo (Sentencia C- 574/2011, 2011). Aunque el propósito de esta reforma era fundamentalmente represivo, incluyó como uno de sus componentes el reconocimiento del derecho al tratamiento voluntario, que ha sido desarrollado por leyes como la 1566/2012. No obstante, esta ley no ha sido reglamentada y su implementación integral requiere todavía de varios ajustes institucionales. Finalmente, y como gran avance, la Corte Suprema de Justicia en el 2016 determinó que los consumidores de drogas o adictos a ellas, no pueden ser detenidos por el hecho de portar una dosis superior, no quiere decir con esto, que no serán procesados penalmente quienes sean capturados con cantidades de drogas mayores a las señaladas en las llamadas dosis mínimas, sino que para poder hacerlo, deberán demostrar a las autoridades que la sustancia es para venta, distribución o tráfico y no para su consumo. Aunque estos cambios recientes son primordiales para avanzar en la inclusión de un enfoque de derechos humanos en las políticas públicas sobre consumo, algunos componentes de dichas políticas afectan la garantía integral de los derechos de los usuarios. Veamos. Existe un desbalance significativo entre la inversión en materia de demanda y la erradicación de la oferta. Solo el 4,1 % del presupuesto total destinado a la “lucha contra las drogas” se dedica a desarrollar políticas en materia de demanda (Comisión Asesora Colombia, 2015). Esto tiene implicaciones claras en el alcance y cobertura de los programas y políticas frente al consumo, pues junto con la persistencia de enfoques represivos y no fundados en evidencia empírica –como se desarrolla más adelante– contribuyen a que Colombia no desarrolle políticas que serían fundamentales para asegurar una respuesta más adecuada frente al consumo y garantizar los derechos de los 6 Para un análisis en detalle de la reforma y sus implicaciones, véase: Guzmán y Uprimny (2010). 12 usuarios, en especial los derechos a la salud, la vida, la integridad, la autonomía personal y al tratamiento. Por otra parte, en materia de prevención las políticas públicas no logran aún un desarrollo significativo. Como lo indica la Comisión Asesora para la Política de Drogas en Colombia: […] exceptuando la decisión de poner a prueba algunas estrategias de prevención en 2011-2012, tarea a la que no se le dio continuidad, en los últimos 10 años el Estado colombiano se ha limitado a vagas campañas de radio y televisión anunciando “un país libre de drogas” (Comisión Asesora Colombia, 2015, pág. 24) Se trata entonces de medidas aisladas, poco estructuradas y con enfoques que incluso desconocen los derechos de los usuarios. La debilidad de las políticas de prevención tiende a afectar a la sociedad en general y en particular a aquellas poblaciones que se encuentran en un mayor riesgo de desarrollar consumos problemáticos. Como consecuencia de la falta de sostenibilidad y cobertura de las políticas de reducción de daños en Colombia, muchos consumos quedan excluidos de ellas. En efecto, hasta ahora se han centrado en el uso de drogas inyectables en algunas zonas del país, dejando de lado un abordaje integral de los consumos. Aunque los programas de intercambio de agujas y jeringas son importantes para reducir los riesgos de transmisión de enfermedades e infecciones, especialmente el VIH, la disminución de daños no se limita a ellos, como lo admiten diversos organismos internacionales de protección de los derechos humanos (ONU, Asamblea General de las Naciones Unidas A/65/255, 2010). 13 La ausencia de políticas de aminoración de daños afecta derechos de los usuarios, sobre todo el derecho a la autonomía y al libre desarrollo de la personalidad, porque lesiona negativamente la posibilidad de que ejerzan sus derechos como usuarios, y el derecho a gozar del más alto nivel de salud física y mental, pues estos programas son esenciales para reducir los riesgos que enfrentan los usuarios y generar las condiciones para que tengan más altos niveles de salud. Por último, las políticas frente al consumo carecen de enfoques diferenciales. Colombia ha avanzado poco en la identificación de patrones de consumo en perspectiva diferenciada y en la adopción de medidas que permitan responder a las lógicas del consumo femenino, infantil, juvenil y en personas de la tercera edad. Esto contribuye a reducir la efectividad de las políticas frente al consumo y perjudica la posibilidad de establecer mecanismos que ayuden a garantizar integralmente los derechos de estas poblaciones. Esto afecta los derechos a gozar del más alto nivel de salud física y mental, y a disfrutar de todos los derechos en igualdad de condiciones y sin discriminación. En ausencia de políticas frente al consumo que sean diferenciadas y que respondan a las necesidades específicas de mujeres, niños, niñas, adolescentes y personas de la tercera edad, estas poblaciones enfrentan mayores riesgos de que sus derechos sean vulnerados e incluso de sufrir discriminación en el acceso a los servicios de salud.  Oferta En contraste con las políticas frente a la demanda, en materia de oferta las políticas han estado en general poco permeadas por el discurso y normas de derechos humanos. Se trata de políticas fundamentalmente restrictivas, en las que el componente más relevante sigue siendo el uso del derecho penal para afrontar las diversas fases del negocio de las drogas. Respecto al cultivo y producción, además de ser conductas sancionadas con tipos penales amplios y condenas elevadas7, las estrategias adoptadas por el Estado 7 En el caso del cultivo, el artículo 375 del Código Penal colombiano establece: “El que sin permiso de autoridad competente cultive, conserve o financie plantaciones de marihuana o cualquier otra 14 para enfrentar estas actividades incluyen: erradicación manual forzosa con grupos móviles de erradicación y erradicación manual forzosa con la fuerza pública, y otras políticas de control e interdicción. A estas se suman la erradicación aérea con glifosato, que el Estado mantuvo hasta el año pasado. De la enumeración de las principales estrategias adoptadas por el Estado para enfrentar la oferta surgen al menos dos factores comunes entre ellas. Primero, se trata de medidas en las que prevalece la estrategia de forzar a las personas y comunidades sin analizar sus circunstancias particulares y sin tomar en consideración los impactos que esto tiene sobre sus derechos. Segundo, son medidas que no se articulan con estrategias sociales y comunitarias más amplias que apunten a la integración social. Estas estrategias forman parte central de la manera como el Estado ha decidido enfrentar la producción y tráfico de drogas, y este objetivo es importante en virtud de las obligaciones internacionales derivadas del modo como los gobiernos de turno han interpretado y aplicado el régimen internacional de fiscalización de drogas y de compromisos adquiridos con otros Estados (como los derivados del Plan Colombia). Sin embargo, su énfasis restrictivo tiene implicaciones en materia de derechos humanos que han tendido a minimizarse en el diseño de las políticas de drogas. Así, los tipos penales amplios y que dejan poco espacio a diferenciaciones, las penas elevadas y la ausencia de alternativas al encarcelamiento pueden afectar planta de las que pueda producirse cocaína, morfina, heroína o cualquiera otra droga que produzca dependencia, o más de un (1) kilogramo de semillas de dichas plantas, incurrirá en prisión de noventa y seis (96) a doscientos dieciséis (216) meses y en multa de doscientos sesenta y seis punto sesenta y seis (266.66) a dos mil doscientos cincuenta (2.250) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. Esto implica que la pena mínima para el delito sería equivalente a ocho años. En todo caso, según el inciso segundo del mismo artículo, si el número de plantas no supera las cien, la pena mínima sería de 64 meses, es decir 5,3 años. La producción está penalizada por el artículo 376: “El que sin permiso de autoridad competente, introduzca al país, así sea en tránsito o saque de él, transporte, lleve consigo, almacene, conserve, elabore, venda, ofrezca, adquiera, financie o suministre a cualquier título sustancia estupefaciente, sicotrópica o drogas sintéticas que se encuentren contempladas en los cuadros uno, dos, tres y cuatro del Convenio de las Naciones Unidas sobre Sustancias Sicotrópicas, incurrirá en prisión de ciento veintiocho (128) a trescientos sesenta (360) meses y multa de mil trescientos treinta y cuatro (1.334) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. 15 garantías procesales fundamentales de las personas que son judicializadas. También afectan derechos y principios cardinales como la racionalidad del derecho penal, la prevalencia de la libertad y el respeto por la autonomía personal, pues aumentan el rol del derecho penal, a pesar de que este debería usarse solamente como última alternativa. Además, las estrategias de erradicación forzada tienen la potencialidad de vulnerar derechos de las comunidades y campesinos individualmente considerados. En la base de la pirámide del cultivo se encuentran en su mayoría personas para quienes el cultivar, cuidar o conservar plantaciones de coca, amapola y marihuana constituye su fuente primaria de subsistencia. Se trata entonces de familias campesinas, pueblos indígenas y comunidades afro, que por lo común se hallan en condiciones sociales y económicas difíciles. De hecho, los cultivos ilícitos son para estas personas la única alternativa que encuentran para satisfacer sus necesidades básicas en un contexto general de pobreza e inseguridad (Naciones Unidas, 2015). Investigaciones en la materia estiman que en el periodo 1995-2013 unas “400.000 familias rurales han tenido por periodos una relación directa o indirecta con la economía del cultivo de coca, marihuana o amapola y hasta hoy no han tenido alternativas para superar la pobreza” (Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz, 2015, p. 10). El análisis normativo de las políticas para enfrentar la oferta permite en todo caso, aceptar que la política del Estado cuenta con otros componentes que podrían potenciarse para avanzar en la garantía de los derechos de los campesinos y comunidades involucradas en el cultivo y producción. Por ejemplo, Colombia cuenta con estrategias de erradicación voluntaria y programas de desarrollo alternativo que le apuestan a ofrecer medidas de mejoramiento social y económico que les faciliten a los campesinos sustituir los cultivos ilícitos por actividades legales. En concreto 16 se destacan el Programa Familias Guardabosques y Programa de Proyectos Productivos. Las políticas en materia de oferta podrían fortalecerse al incorporar una óptica que haga posible hacer explícitos los impactos que tienen en materia de derechos humanos, así como perspectivas diferenciales, poblacionales y territoriales. Estos enfoques ayudarían a dimensionar cuáles son los efectos que tienen en la vida de las personas y las comunidades las drogas ilícitas y así, encontrar medidas alternativas o complementarias destinadas a mitigar sus riesgos y daños. 2. Dimensión empírica Las políticas de drogas adoptadas en el país demuestran tener algunos impactos negativos en materia de derechos humanos. En la actualidad existe evidencia empírica importante en Colombia de que la implementación de algunas de ellas desemboca en violaciones a derechos humanos y fundamentales tanto de los usuarios como de la población en general. Dichas afectaciones se presentan por la carencia de programas y políticas, la persistencia de enfoques inadecuados, la falta de presupuesto o incluso por problemas en el diseño de las políticas. Sin embargo, en algunas ocasiones los efectos negativos en materia de derechos humanos se presentan en relación con políticas bien orientadas y diseñadas, cuya implementación termina siendo problemática.  Demanda Las políticas destinadas a reducir la demanda aunque incluyen progresivamente enfoques más sensibles a los derechos humanos, siguen dejando espacios para que en la práctica se den vulneraciones a los mismos, en especial en cuanto a los usuarios. Consumo, estigma y segregación: libre desarrollo de la personalidad, dignidad e igualdad: Aunque en las leyes se reconoce que el consumo de drogas ilícitas está amparado por derechos fundamentales, en la práctica persisten imaginarios que 17 reproducen estereotipos que estigmatizan y promueven la segregación de los usuarios. Dichos imaginarios tienden a reproducirse, al menos en parte, por algunos de los enfoques de las políticas actuales y porque las políticas no se ocupan de enfrentar ideas e imágenes heredadas de la “guerra contra las drogas”. Por ejemplo, como lo reconoce la Comisión Asesora para la Política de Drogas en Colombia (2015), las políticas actuales legitiman el consumo de algunas drogas (alcohol y tabaco) pero señalan el uso de otras. El riesgo de persecución penal para los usuarios y el debido proceso: Aunque el consumo no está penalizado en Colombia desde el año 1994, los consumidores siguen enfrentando el riesgo de ser detenidos por la policía o incluso judicializados. Como lo sugieren diversas investigaciones cualitativas, los hombres jóvenes de extracción humilde y las personas habitantes de calle corren un mayor riesgo de ser requisados y detenidos por la policía cuando son sorprendidos portando o consumiendo drogas de uso ilícito (Uprimny, Políticas de drogas frente al consumoen Colombia: análisis desde una perspectiva de derechos humanos, 2014). Además, en Colombia persisten ciertos incentivos para que la policía detenga a usuarios de drogas. En particular, uno de los criterios para medir su desempeño es la cantidad de sustancias controladas incautada, por lo cual la policía detiene a los usuarios porque les ofrece la oportunidad de hacer una incautación fácil que suma a su total del mes (Uprimny, Políticas de drogas frente al consumoen Colombia: análisis desde una perspectiva de derechos humanos, 2014). A algunos consumidores en posesión de dosis superiores a la personal los procesan y sancionan, aunque dichas dosis no tuvieran por destino la distribución o venta8. Esto ocurre porque el porte sigue penalizado y solo se exceptúa la judicialización cuando es para consumo personal y la cantidad portada corresponde a la dosis personal, o cumple con las condiciones para considerarla como dosis de 8 Véase Uprimny (2014). 18 aprovisionamiento. Aunque algunos funcionarios judiciales han decidido aplicar criterios de razonabilidad y no imputan o no condenan cuando se trata de dosis levemente superiores a la dosis personal, y esta tendencia tiene pleno respaldo en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre dosis de aprovisionamiento, algunos usuarios terminan siendo procesados e incluso condenados por el mero hecho de portar. Ausencia de políticas diferenciadas e impactos en poblaciones específica-: el caso de las mujeres: Las políticas de drogas en materia de consumo integran de manera muy marginal enfoques diferenciales. Como resultado de esta ausencia y del desconocimiento de las características y necesidades particulares de ciertos grupos poblacionales, la aplicación de las políticas actuales puede resultar en la vulneración de derechos fundamentales. En el caso de las mujeres existe una oferta muy reducida de tratamientos y escasez de un enfoque de género en los mismos9. En efecto, los cupos para mujeres son considerablemente menores, sin que exista una justificación clara fundamentada en la demanda real y potencial (Uprimny, Políticas de drogas frente al consumoen Colombia: análisis desde una perspectiva de derechos humanos, 2014). De hecho, la oferta no ha sido diseñada tomando en consideración las características particulares del consumo femenino. Esto desencadena la violación del derecho a la salud de las usuarias que pueden encontrar mayores restricciones para acceder a tratamientos adecuados y de calidad, de acuerdo con sus necesidades específicas. Además, incluso en los casos en los que logran acceder a tratamientos, la falta de enfoques diferenciales puede afectar derechos adicionales a la salud, como la dignidad humana y el derecho a la igualdad. 9 Mujeres, políticas de drogas y encarcelamiento. Una guía para una reforma de políticas en América Latina y el Caribe 2016. 19 En el caso de los pueblos indígenas, la falta de enfoques diferenciales en las políticas de drogas puede llevar al desconocimiento de los usos tradicionales. Esto vulneraría, entre otros, la diversidad cultural y el derecho a la dignidad humana. Como lo admite la Corte Constitucional, las comunidades indígenas hacen uso de la hoja de coca en diversas prácticas tradicionales (medicinales, religiosas y culturales) y estos usos deben ser protegidos por el Estado, pues forman parte de su autodeterminación y gobierno (Sentencia C- 574/2011, 2011).  Oferta Cultivo y producción: fumigaciones y daños a la salud y otros derechos en un contexto de afectación estructural de derechos económicos, sociales y culturales (El impacto de la politica antidrogas en los derechos Humanos. La experiencia del continente americano, 2014): Una de las estrategias básicas empleadas por el Estado colombiano en los últimos años para combatir el cultivo, especialmente de coca, es la fumigación aérea con glifosato. Esta estrategia además de ser muy costosa y poco efectiva (Mejía, Restrepo, & Rozo, 2004), tiene impactos importantes en materia de derechos humanos. Camacho y Mejía (2015) demostraron que la exposición al glifosato tiene un efecto causal sobre enfermedades dermatológicas, respiratorias y abortos no deseados. Estas fumigaciones también tendrían una relación causal con incrementos en el desplazamiento de ciertas poblaciones (Vaillete & Navarrete-Frias, 2005) y generarían procesos de pérdida de confianza en el Gobierno y las instituciones del Estado (García, 2011). Se trata entonces de una estrategia con efectos sobre el derecho a la salud y otros derechos fundamentales de las poblaciones cercanas a los lugares asperjados, como el derecho a la autonomía y a la dignidad. Las comunidades más afectadas por las fumigaciones son justamente aquellas que enfrentan condiciones sociales y económicas más adversas10. Las zonas cultivadas 10 Como lo reconoce el informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2015) las personas que se dedican a los cultivos ilícitos son en su mayoría campesinos que cultivan o 20 tienden a estar alejadas de grandes centros urbanos y concentrarse en departamentos con altos índices de pobreza y exclusión social. Así, es posible afirmar que las vulneraciones específicas a derechos se presentan en un contexto en el que estructuralmente existen carencias significativas en materia de acceso a bienes y servicios. En este sentido, uno de los aspectos menos explorados de los efectos de las fumigaciones tiene que ver con su relación con los derechos económicos, sociales y culturales. Erradicación forzada, fumigaciones y afectaciones diferenciales a los derechos de pueblos indígenas, niños, niñas y adolescentes: Las políticas destinadas a combatir el cultivo y producción de coca deberían tomar en consideración que los pueblos indígenas son titulares de los derechos a la autodeterminación, el autogobierno y la consulta previa. Para la Corte Constitucional el derecho a la consulta previa e informada es un derecho fundamental y constituye un mecanismo de protección tanto del derecho a la participación como del derecho a la diversidad cultural, que busca asegurar la subsistencia del pueblo como grupo social (Sentencia SU- 039/1997, 1997), (Sentencia C-030/2008, 2008), (Sentencia C- 175-2009, 2009), (Sentencia C-063/2010, 2010), (Sentencia C-366/2011, 2011) y (Sentencia C- 1194/2013, 2013). Este implica que los pueblos indígenas tienen el derecho a ser consultados siempre que se tomen decisiones que los afecten, lo cual implicaría que tienen derecho a ser consultados si sus territorios pueden fumigarse (Cabildos Indígenas Kiwe, 2015) Vulneraciones a garantías procesales básicas y al debido proceso: Este tipo de afectaciones fue especialmente evidente durante las décadas de los ochenta y noventa, pues la persecución de los carteles de drogas justificó la creación de normas de excepción altamente reactivas que conllevaron la reducción de garantías procesales, como la creación de testigos y jueces sin rostro. En la práctica, estas mantienen dichos cultivos porque se encuentran en condiciones de indigencia y, por tanto, su motivación para participar en estas actividades es satisfacer sus necesidades básicas. 21 normas se usaron más allá de la lucha contra los carteles, en perjuicio de personas que conformaban movimientos sociales (Uprimny & Guzmán, La políticia criminal frente a las drogas en Colombia, 2015) Aunque la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido primordial para acortar el espacio a este tipo de vulneraciones, pues ha impuesto mayores límites al uso de los Estados de excepción y ha declarado la inconstitucionalidad de la mayoría de las normas que creaban figuras particularmente lesivas de las garantías procesales básicas, ciertas tendencias autoritarias se mantienen. Por ejemplo, las reformas penales adoptadas para aumentar sanciones o reducir beneficios penales en los últimos años siempre incluyen a los delitos de drogas (Ministerio de Justicia, 2015), sin intentar hacer distinciones entre niveles de participación o gravedad de las conductas cometidas. Aumento de la presión sobre los sistemas judicial y carcelario colombianos: Las cifras disponibles en la materia muestran que los delitos de drogas son la tercera infracción por la que hay más personas privadas de la libertad en el país, superada solamente por los delitos contra la vida y contra el patrimonio (Uprimny y Guzmán, 2010). Además, en los últimos años la población carcelaria por delitos de drogas ha aumentado en mayor proporción que la población carcelaria general. “Mientras que en el 2000, por cada 100 internos 12 lo estaban por delitos de drogas, en 2014 por lo menos 20 de cada 100 se encontraban recluidos por estas conductas” (Uprimny & Guzmán, La políticia criminal frente a las drogas en Colombia, 2015). Aumento del hacinamiento: El incremento de las personas privadas de la libertad por delitos relacionados con drogas contribuye a aumentar el hacinamiento carcelario. En los últimos años en Colombia se ha ampliado el sobrecupo y hacinamiento y una parte importante de dicho crecimiento se debe a los delitos asociados con drogas (La silla vacia, 2014). Este es un indicador elemental en materia de derechos humanos, pues el hacinamiento genera violaciones a dichos derechos. Así por ejemplo, afecta el derecho a la dignidad y evidencia amenazas 22 importantes de sufrir tratos crueles, inhumanos o degradantes, que son derechos que no se suspenden con la privación de la libertad y de los cuales el Estado debería ser garante. El hacinamiento y su nexo con los delitos de drogas se tornan aún más complejos respecto de derechos humanos cuando se analiza en detalle el perfil específico de las personas privadas de la libertad por dichos delitos. Así, la información oficial disponible sugiere que la mayoría de las personas encarceladas por drogas es el eslabón débil en las redes de tráfico. Solo el 6,5 % del total de sujetos privados de la libertad por delitos de drogas fue condenado en concurso con el delito de concierto para delinquir (Uprimny, Delitos de drogas y sobredosis carcelaria en Colombia, 2015). Este último es el delito que se les imputa a quienes se les comprueba haber participado en algún delito como parte de un grupo. En consecuencia, tanto los mandos medios como los líderes de las redes tendrían que ser imputados también por este delito. Teniendo en cuenta esto, es posible afirmar que buena parte de la contribución que han hecho los delitos de drogas al aumento del hacinamiento carcelario proviene de eslabones débiles de las redes de tráfico de drogas. Impactos desproporcionados sobre grupos poblacionales que enfrentan condiciones de vulnerabilidad: Las políticas en materia de persecución y judicialización de los delitos relacionados con drogas tendrían además impactos desproporcionados sobre grupos poblacionales concretos. Por ejemplo, aunque el perfil demográfico más común entre personas privadas de la libertad por drogas es el de hombres jóvenes con bajos niveles educativos, la judicialización por delitos de drogas tiende a tener un impacto desproporcionado sobre las mujeres. Este se evidencia en que el 45 % del total de las mujeres encarceladas en Colombia lo están por este tipo de delitos (Uprimny, Delitos de drogas y sobredosis carcelaria en Colombia, 2015). Es el único grupo de delitos en el que la participación femenina es tan alta. 23 3. Logros y desafíos En esta sección se identifican los principales logros del Estado colombiano en los últimos años en el fortalecimiento del diálogo entre políticas de drogas y derechos humanos. También se establecen los principales desafíos que subsisten para evitar y mitigar los impactos de dichas políticas sobre derechos humanos y fundamentales en el país. 3.1. Logros 3.1.2. Cambios en el discurso: incorporación progresiva del discurso de los derechos humanos en los debates sobre políticas de drogas En Colombia se ha dado progresivamente un cambio significativo en el discurso. En efecto, en los últimos años los derechos humanos han adquirido una gran importancia en el país, como un componente clave para pensar las políticas públicas en general, y las de drogas en particular. Esto se refleja por ejemplo, en que las reformas más recientes a las políticas se acompañan de justificaciones que incluyen argumentos tanto de eficiencia como de respeto y garantía de derechos. Así, el anuncio de parar las fumigaciones con glifosato estuvo marcado por un intenso debate sobre los efectos que dicha sustancia tiene sobre la salud de la población y su limitada eficacia para reducir la producción de cocaína en la nación. Por su parte, Colombia lidera desde los últimos tres años debates regionales y globales sobre el valor de potenciar el diálogo entre políticas de drogas y derechos humanos. Por ejemplo, el Gobierno colombiano desempeña un papel clave en el proceso de impulsar el debate sobre la necesidad de adoptar alternativas al encarcelamiento en delitos relacionados con drogas. En particular, desde el 2012 el Gobierno nacional lideró el proceso que llevó a la adopción del informe de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas sobre alternativas al encarcelamiento. 24 3.1.3. Impulso y adopción de reformas legislativas, políticas públicas y estrategias que incorporan derechos humanos Este cambio discursivo ha estado acompañado además de sustanciales reformas. El componente que ha tenido cambios más significativos hasta ahora ha sido el de la demanda. Colombia ha sido un país pionero en despenalizar el porte para consumo de uso personal, y esto ha contribuido a que poco a poco se reconozca que el consumo es un asunto de salud pública y derechos humanos. Aunque este reconocimiento es más fuerte en el discurso que en las políticas públicas, pues muchas de ellas siguen teniendo una inercia punitiva y que estigmatiza, se han dado varios avances también en el ámbito normativo. Por ejemplo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional reconoce que la decisión de consumir está amparada por derechos fundamentales y que los usuarios son titulares de derechos que deben ser garantizados por el Estado. La Corte Suprema de Justicia ha desarrollado su jurisprudencia con base en un enfoque similar, creando la figura de la dosis de aprovisionamiento, que contribuye a que los usuarios no vayan a la cárcel por el simple hecho de portar cantidades levemente superiores a la dosis personal. Esto ha implicado que el cambio discursivo en torno a la trascendencia de los derechos humanos en las políticas de drogas, haya estado acompañado también del reconocimiento paulatino de derechos en cabeza de los usuarios de drogas. Así, en el año 2012 se aprobó una ley que desarrolla la idea de que los usuarios tienen derecho a acceder a tratamiento e intenta crear las condiciones en el sistema general de seguridad social en salud para ello. Además, en el escenario local se han creado políticas que profundizan el reconocimiento de los derechos de los usuarios, como los centros de atención médica a drogadictos de Bogotá y el programa de intercambio de jeringas de Pereira. En materia de oferta, aunque el diálogo entre políticas de drogas y derechos humanos es menos fluido, se han presentado también cambios valiosos en las 25 normas y estrategias. Además de la búsqueda de alternativas para enfrentar el cultivo de coca. 3.1.4. Liderazgo internacional en los debates sobre la relación entre políticas de drogas y derechos humanos Otro de los logros del Estado colombiano es que avanza en la búsqueda de mecanismos de comunicación entre las políticas de drogas y los derechos humanos. En este sentido, ha sido clave su papel en promover el debate regional e internacional sobre la pertinencia del régimen global de fiscalización de drogas. En efecto, el Gobierno colombiano ha impulsado debates trascendentales sobre la pertinencia de las políticas actuales y sus impactos sobre los derechos humanos en el contexto regional, nacional e internacional. Esto ha sido vital para el progreso de los debates en este sentido, y para promover la adopción de declaraciones internacionales que enfatizan la importancia del diálogo entre políticas de drogas y derechos humanos. Es clave entonces que el Gobierno colombiano mantenga este liderazgo y explore nuevos temas y campos en los que la intersección entre drogas y derechos humanos es relevante. Colombia podría liderar debates sobre la forma como se enfrenta la producción de drogas, y en particular sobre sus impactos en las poblaciones pobres y las políticas que podrían ser más adecuadas para controlar la producción en un contexto de respeto por los derechos humanos. Además, es sustancial que estas discusiones en el ámbito internacional tengan un claro correlato doméstico y por tanto se siga avanzando en el diseño de reformas a las políticas nacionales y locales. 3.2. Desafíos A pesar de los esfuerzos y logros señalados, los desafíos para el Estado colombiano son múltiples y complejos. Entre estos se destacan al menos tres. Primero, cómo ir 26 más allá del discurso y generar una articulación entre políticas de drogas y obligaciones en materia de derechos humanos. Esta debería ser una articulación estructural, que pase por el rediseño de las políticas y la adopción de indicadores de derechos humanos para evaluar las políticas de drogas. Además de repensar los enfoques y estrategias que han orientado hasta ahora las políticas de drogas y que han mostrado tener impactos negativos en cuestión de derechos humanos, esta articulación debería incluir medidas destinadas a cambiar los imaginarios tradicionales en torno al consumo y los elementos de la cultura institucional que han contribuido a mantener la inercia autoritaria y represiva en cuanto a drogas, incluso en esos casos en los que se han dado reformas normativas dirigidas por enfoques de derechos humanos. Este primer desafío reconduce a los otros dos. Por una parte, cómo lograr este tipo de articulación en el marco del cumplimiento de las obligaciones derivadas del régimen internacional de fiscalización de drogas. Al respecto hay dos aspectos a considerar. En primer lugar, es posible construir una dogmática alternativa de las obligaciones derivadas de dicho régimen, que se funde tanto en la flexibilidad que permite algunos de sus componentes, como en una interpretación que facilite balancear estas obligaciones con las derivadas del derecho internacional de los derechos humanos. En este sentido es clave recordar la prevalencia normativa que tienen las obligaciones en materia de derechos humanos en virtud de la Carta de Naciones Unidas. En segundo lugar, el Estado colombiano debería en todo caso mantener su liderazgo en el debate internacional sobre políticas de drogas y ampliar su incursión en estrategias alternativas a las que tradicionalmente se han impulsado en el marco del régimen internacional de fiscalización. Esto puede contribuir a generar evidencia empírica sobre la posibilidad de compatibilizar políticas de drogas y derechos humanos y los mecanismos que permitirían lograrlo. 27 Por otra parte, Colombia enfrenta el desafío de avanzar en el diálogo entre políticas de drogas y derechos humanos en el escenario de una posible salida al conflicto armado interno. Esto genera retos concretos para los que el país debe prepararse. Esto genera entonces el reto de crear mecanismos de coordinación externa con otras políticas públicas y pensar cómo enfrentar las intersecciones que hay entre conflicto armado, violencia y narcotráfico, que son conceptual y empíricamente complejas. Así mismo, suscita el reto de incorporar un enfoque territorial en las políticas y estrategias de drogas. Este enfoque, que forma parte del acuerdo parcial alcanzado entre las Farc y el Gobierno nacional en el punto de “la solución al problema de las drogas”, debería permitir diseñar estrategias contextualizadas y construidas a partir de las necesidades concretas de las comunidades afectadas por las políticas. Sin embargo, especificar este tipo de políticas en un escenario de construcción de paz y posible inestabilidad social e institucional puede originar desafíos adicionales. 4. Conclusiones La relación entre políticas de drogas y derechos humanos en Colombia puede analizarse en dos niveles distintos: en primer lugar, en el escenario normativo, aunque el Estado tiene obligaciones internacionales tanto en materia de drogas como de derechos humanos, el diseño e implementación de las políticas de drogas en el ámbito nacional ha estado marcado por la ausencia de los derechos humanos en la esfera de las políticas de drogas. Esto ha generado una ausencia histórica y estructural de un enfoque de derechos humanos y enfoques diferenciales en las políticas públicas de drogas, en especial en el componente de oferta. En su dimensión empírica, el vínculo entre políticas de drogas y derechos humanos está marcado por los impactos que han tenido las primeras sobre los derechos tanto de quienes han participado en el negocio de la droga, como de la población en general. La evidencia empírica disponible en el país sugiere que las políticas de 28 drogas nacionales afectan múltiples derechos fundamentales, y habrían tenido además efectos diferenciados e incluso desproporcionados sobre grupos poblacionales específicos, en especial sobre poblaciones en condiciones de vulnerabilidad como los pueblos indígenas, mujeres y personas históricamente pobres. Hacia el futuro es menester que Colombia continúe profundizando el diálogo entre drogas y derechos humanos y lo concrete en políticas de drogas que respeten, garanticen y promuevan la realización plena de los derechos humanos. Esta importancia se deriva tanto de razones normativas relacionadas con las obligaciones internacionales del Estado colombiano en materia de derechos humanos, como de razones políticas y prácticas, como la necesidad de asegurar la legitimidad de las políticas desarrolladas y la relevancia de re direccionar políticas autoritarias que han resultado ser insuficientes en el largo plazo. Referencias 01/12/2008, R. (2008). Stenghtening cooperation between the United Nations Office on Drugs and Cimen and other United Nations entities for the promotion of human rights in the implementation of the internacional drug control treaties. Cabildos Indígenas Kiwe, Y. C. (2015, junio). Cabildos Indígenas Kiwe, Yu Cxijime y otros, contra la Policía Nacional. 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