LA RESTITUCIÓN DE TIERRAS, UN RETO PARA LA ADMINISTRACIÓN DEL 
ESTADO COLOMBIANO, EN EL CAMINO HACIA LA PAZ  
 
 
 
 
 
 
ELABORADO POR 
CESAR ALBERTO MEZA TORRES 
CÓDIGO: D0102773 
 
 
PRESENTADO A 
DR. CARLOS ARTURO URIBE VARGAS 
 
 
UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA 
ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS 
DIPLOMADO EN GESTIÓN DE LA CALIDAD 
 
BOGOTÁ 
2016 
 
 
Resumen 
 
En Colombia, desde mediados del siglo XX se vive un conflicto interno que ha generado graves 
consecuencias para la población civil. El fenómeno que afecta a una mayor proporción de esta, 
es el desplazamiento forzado y el abandono de predios rurales, por el que millones de personas 
fueron forzadas a dejar sus tierras y trasladarse a centros urbanos, generando de esta manera 
complejas problemáticas como son el incremento de la pobreza, el desempleo, el aumento de 
necesidades básicas insatisfechas y la delincuencia.  Como resultado del proceso de paz con las 
FARC aparece el reto para el Ejecutivo de realizar el proceso de restitución de tierras a los 
desplazados y esto supone un desafío administrativo de colosales dimensiones.  
El gobierno requiere diseñar y aplicar los procedimientos y prácticas que 
dentro de la racionalidad de la dirección administrativa generen los resultados esperados para 
superar los problemas desde la perspectiva de la Teoría Burocrática de la administración en su 
sentido más estricto, especialmente en relación con su carácter legal (normas y reglamentos), 
formal (comunicación social), racional (administración científica), impersonal (procesos 
estandarizados), como sistema jerárquico de autoridad basado en la meritocracia 
(especialización y la profesionalización de funcionarios) y la previsión (planeación) del 
funcionamiento del Estado. 
 
 
 
 
 
 
Tabla de Contenido 
 
Resumen 
Introducción 
1. Planteamiento del Problema…………………..……………………………....……... 7 
2. Justificación…………………………………………………………..……………….. 8 
3. Metodología………………………………………..……………………………...…. 10 
4. Objetivo General……………………………………….…………………...……….  11 
5. Objetivos Específicos……………………………….…………………………….…. 12 
6. Desarrollo Del Tema………………….…………….……………………………..… 13 
7. Conclusiones………………………………………..…………………….………….. 20 
8. Referencias Bibliográficas 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Introducción 
 
Los colombianos nos acostumbramos a la violencia que se viene dando desde el periodo de la 
conquista con las luchas entre españoles e indígenas, y que se recrudeció en el siglo XX; primero 
entre los años 1930 y 1947 por la barbarie entre liberales y conservadores por el control político, 
la supremacía ideológica, el dominio religioso y la posesión de la tierra; luego desde 1948 hasta 
1953 por el mismo enfrentamiento armado que llevó a la formación de guerrillas liberales y la 
represión de parte de la policía conservadora. Posteriormente entre 1953 y 1957 bajo  el régimen 
de Gustavo Rojas Pinilla, quien decretó una amnistía y la incumplió, haciendo que los 
campesinos liberales regresaran a las armas y se unieran en grupos de autodefensas, para 
combatir los desmanes del ejército en el sector rural;  después de 1957 a 1960, se dio la 
transformación de las guerrillas liberales y movimientos campesinos de autodefensas en 
guerrillas de carácter revolucionario marxista, leninista y maoísta con influencia cubana y de la 
unión soviética como son las FARC, el  ELN y el EPL [Patiño, 2012, p. 1]; convirtiéndose de 
esta  manera la violencia, en parte de la cultura colombiana y permeando todos los estamentos, 
sectores y niveles de la sociedad, a raíz de lo cual se han generado nefastas consecuencias 
sociales asociadas a la violencia. Dentro del país se agravó la situación especialmente a nivel 
regional por la falta de políticas de Estado para controlar los brotes de violencia, la desatención 
de los factores sociales que dieron origen a la lucha armada y además por la influencia generada 
por otros países asociada a la “Guerra Fría”. 
A esta situación, en los últimos años del siglo XX y comienzos del XXI se 
sumó el aumento y fortalecimiento de nuevos grupos ilegales de presión (con altos niveles de 
inconformismo y una agresividad endémica), y factores como el narcotráfico (que también juega 
 
 
un papel importante en las acciones que vulneran los derechos humanos) produciendo gran parte 
de los casi siete millones de víctimas que ha dejado este conflicto interno [Melo, 1998]. 
Así, se observa que desde mediados de los años ochenta hasta la fecha, 
Colombia ha vivido con mayor intensidad el conflicto armado interno, lo que  trajo graves y 
nefastas consecuencias para el país, la masiva violación de los derechos humanos causada por los 
diferentes grupos armados y cuya víctima principal ha sido la población civil, al verse 
desplazada de manera forzosa de sus lugares de residencia y de sus tierras. Para 2009 se 
calculaban 4’500.000 de víctimas totales  entre quienes se incluyen los desplazados [Evaluation 
of  USAID Human Rights Program in Colombia, Final Report. 2009], pero según el estudio 
realizado por  de la universidad de Harvard las víctimas totales de la violencia ascienden a 
6’900.000, incluidas 5’400.000 personas que sufrieron desplazamiento forzado [Sikkink, 2014]; 
situación que genera un grave desequilibrio económico (por afectar a una importante proporción 
de la población), político (deslegitima la institucionalidad) y social (sus consecuencias afectan a 
todos los sectores de la comunidad) con el que Colombia ha tenido que subsistir hasta hoy. No 
existe otro registro en el mundo de un conflicto interno tan extenso, ni que generará tantas 
víctimas. Como consecuencia de esto se debilitó el Establishment y llevó al país a la grave 
situación de vulneración de derechos de las víctimas actual, por lo que se requieren urgentes 
medidas de fondo para la subsistencia del país.  
Este desplazamiento forzado, tanto el que se ha dado de manera interna como 
el que ha obligado a ciudadanos colombianos a abandonar el país, es una grave violación a los 
derechos humanos y  ha generado entre otras problemáticas complicadas, la sobrepoblación de 
las centros urbanos que está asociada, con complejidades como cinturones de miseria en las 
capitales, desempleo, incremento de necesidades básicas insatisfechas, pobreza e inseguridad (en 
 
 
algunos casos ha trascendido las fronteras nacionales), obligando a las administración en los 
niveles central, departamental y municipal, a replantear los procesos administrativos y crear 
planes de ayuda al desplazado evidenciando que, al ser un número inmenso de personas en esta 
condición, dichas estrategias planes, programas y proyectos de apoyo no son suficientes para la 
atención de las víctimas, pues la unidad de atención de víctimas ha reparado 426.000 víctimas en 
cerca de cuatro años al 2014, y a pesar de ser una cifra récord comparada con otros países en 
procesos similares, cobija solamente a un poco más 6% de los afectados, de manera que cerca del 
94% por ciento de los 6’900.000 millones de víctimas sigue sin ser atendida [Revista Semana, 
Nov. 15, 2014].   
Según esas proyecciones, y teniendo en cuenta que la vigencia de la Ley de 
Víctimas [Ley 1448 de 2011], para la que se asignaron recursos iniciales por US$ 2.800 millones 
va hasta 2021, se plantea entonces la necesidad de tomar dos caminos: extender su tiempo de 
vigencia y aplicación o aumentar la velocidad de las acciones de resarcimiento, que implicaría 
reparar 450.000 víctimas por año o más, ya que la cifra de víctimas crece diariamente mientras 
continúa el conflicto. Teniendo en cuenta las graves consecuencias del extenso conflicto, se hace 
necesaria una mayor asignación de recursos, la optimización de los mismos, la mejora de la 
capacidad de respuesta de la administración y el compromiso tanto del Estado como de toda la 
sociedad, para llevar a buen término el proceso de resarcimiento de las víctimas.  
 
 
 
 
 
 
 
7 
1. Planteamiento del Problema 
 
Las continuas violaciones de los derechos humanos cometidas por las FARC y demás grupos 
ilegales, durante el conflicto armado (homicidios en masa y selectivos, desapariciones, 
violaciones, mutilaciones o reclutamiento forzado, entre muchos otros) generaron un entorno de 
violencia y temor, el cual originó el desplazamiento forzado de un gran número de familias 
campesinas, que de acuerdo con la proyección de población del Departamento Administrativo 
Nacional de Estadística [DANE, 2016] supera a hoy el 11%   del total de habitantes del país; 
estás personas fueron obligadas a abandonar sus predios, de donde a partir de su trabajo, 
obtenían su sustento. ¿Puede el Ejecutivo colombiano dentro del marco de las características de 
la Teoría Burocrática de la Administración, establecer las políticas, planes, programas y procesos 
necesarios para resarcir a las víctimas de desplazamiento forzado, garantizando su reinserción 
social, la restitución de predios con el consecuente retorno de los afectados a sus parcelas y que 
dificultades debe sortear para alcanzar esta meta?   
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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2. Justificación 
  
El presente trabajo adquiere relevancia ante la evidente necesidad, de subsanar, por parte del 
Estado, los derechos usurpados a las víctimas del desplazamiento, como condición sine qua non 
se podrá avanzar en el reordenamiento social y llegar con la esperanza de una paz duradera, a la 
época del postconflicto. 
Por lo hasta aquí expuesto el Ejecutivo en Colombia, afronta la necesidad de  
ampliar la cobertura y celeridad de la ayuda humanitaria y las acciones de resarcimiento para la 
devolución de los predios a las víctimas de desplazamiento forzado; para lo cual requerirá la 
participación del sector productivo del país (especialmente el empresarial y financiero),  
partiendo de la importante necesidad de reintegrar al desplazado a sus lugares de origen y en 
especial al campo, ofreciéndole garantías, seguridad y el apoyo suficiente que le permita reiniciar 
su vida productiva. Es importante anotar que los elementos disponibles para tales fines son 
siempre escasos [Weber, 1964, p. 14], y se requiere entonces la adecuada gestión y 
administración de los recursos naturales (hidráulicos y forestales especialmente), materiales 
(económicos, tecnológicos y financieros) y especialmente humanos, para poder lograr el 
propósito deseado. 
Con el fin de obtener los resultados perseguidos por los estados modernos, 
aparece durante el siglo XX el concepto de “Gerencia Pública”, que nace y se deriva de los 
procesos administrativos realizados en el sector privado a  partir de las doctrinas de Taylor y 
Fayol y reforzados por la “Teoría Burocrática de la Administración” [Weber, 1964, p. 173] ; en 
donde los efectos de las prácticas administrativas, a partir de los años cincuenta, han conducido 
 
 
9 
al mejoramiento de los resultados organizacionales, generando reformas en las administraciones 
estatales para el logro eficiente de sus propósitos particulares. 
En el caso colombiano, se hace necesario entender que en  lo referente al 
proceso de paz: “Este es un proceso de paz territorial”, [Jaramillo, intervención foro El Tiempo-
Universidad del Rosario, El proceso de las negociaciones en La Habana, 2015]  cimentado en 
cuatro pilares: acceso y uso de la tierra (programa de devolución y formalización de las tierras, 
con la actualización del catastro y otras medidas para acabar la ilegalidad que se ha enquistado 
en el campo y establecimiento de los límites de la frontera agrícola para la preservación de zonas 
ecológicas), seguridad alimentaria,  desarrollo integral rural y  participación de la 
ciudadanía (lo que requerirá  una activación del campo con un programa integral de asistencia 
que incluye una mejor infraestructura y acceso a créditos para la población campesina), lo cual 
implica que el reto de la administración es establecer las estrategias, políticas, planes, programas 
y proyectos que permitan avanzar en el proceso de restitución de tierras y de inclusión social de 
los desplazados, enfrentando las problemáticas expuestas por WEBER, como son la escasez de 
recursos, el exceso de formalismos del Estado, la despersonalización de las relaciones, la 
resistencia al cambio y las dificultades de atención a la población víctima. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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3. Metodología 
 
La metodología a utilizar en el presente trabajo implica el análisis de las normas nacionales 
dentro de las cuales se enmarca el proceso de paz y de restitución de tierras así como fuentes 
secundarias de información, especialmente libros, artículos en medios de comunicación como 
revistas, periódicos y portales en la web a la luz de la Teoría Burocrática de la Administración de 
Max Weber. 
El análisis parte de la contextualización histórica del conflicto colombiano, 
para luego exponer en el marco normativo del proceso de restitución de tierras las dificultades 
que enfrenta el Estado para la implementación del mismo, desde la visión de la Teoría 
Burocrática de la Administración. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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4. Objetivo General 
 
Este propósito descrito requiere que las políticas de derecho agrario integral resultantes de los 
diálogos de paz relacionadas con la restitución, el acceso y uso de la tierra, las fronteras 
agrícolas, la asistencia técnica y la adecuación y recuperación de suelos, involucren también a la 
empresa privada y a toda la comunidad como parte estructural del proceso para el desarrollo 
económico sostenible del sector rural en Colombia. 
El objetivo General de este trabajo es dar a conocer la situación del fenómeno 
desplazamiento y describir las herramientas administrativas que el Estado Colombiano a la luz 
de las características más relevantes de la Teoría Burocrática  de la Administración, puede 
aplicar para lograr la restitución de tierras y la reinserción social de los desplazados, mediante la 
“Gerencia” de los recursos para devolver los predios dentro del proceso de paz en Colombia, 
mejorando de paso la infraestructura productiva agrícola con el objetivo de alcanzar el desarrollo 
sustentable propuesto por el gobierno en pro de lograr el bienestar de la población civil víctima 
de este flagelo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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5. Objetivos Específicos 
 
Partiendo del objetivo General descrito, el presente análisis tiene como fin: 
- Establecer la complejidad de la afectación por el fenómeno del desplazamiento 
forzado y dimensionar el reto administrativo que supone la restitución de 
tierras. 
- Identificar las principales dificultades administrativas que enfrenta el Estado 
Colombiano, en el proceso de restitución de tierras, a la luz de las 
características más relevantes y pertinentes de la Teoría Burocrática  de la 
Administración. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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6. Desarrollo del Tema 
 
En algunos Estados modernos, tras la culminación de guerras y violentos conflictos sociales, se 
han realizado proceso de resarcimiento de las víctimas; sin embargo aunque el caso colombiano 
no es único, si presenta un reto excepcional para la Administración, pues la población afectada 
por más de 65 años de violencia supera el 14% del total de habitantes del país, mientras en los 
países referentes la afectación se dio en no más del 1% de la población, con excepción de Perú y 
Marruecos que estuvieron en el rango del 2% [Revista Semana, Nov. 15, 2014]; lo que supone 
un gran reto y la necesidad de una inmensa gestión de recursos, estrategias, políticas y procesos 
administrativos en la búsqueda del fin esperado. Para alcanzar el fin deseado, corresponde al 
Departamento de Planeación Nacional y al Ministerio de Hacienda evaluar los recursos que se 
requieren, hacer las apropiaciones presupuestales necesarias y determinar las fuentes de los 
mismos, de forma que se aseguren todos los recursos necesarios para el logro de la paz. 
Dentro del proceso de reinserción social cobra importancia prioritaria, lo 
relacionado con la restitución de tierras, pues el desplazamiento ha afectado a cerca del 11% de 
la población y aunque se están adelantando las acciones tendientes a avanzar en el resarcimiento 
de las víctimas, este proceso podía tomar demasiado tiempo, afectando negativamente el proceso 
de paz si se continua al ritmo al que se viene haciendo (menos de 120.000 víctimas resarcidas al 
año en los casi 4 años de aplicación de la Ley). 
Desde el enfoque de la Teoría Burocrática  de la Administración de Weber, 
es necesario primero establecer que las características de la “Burocracia” (entendida como el 
total de personas que integran la administración pública) le otorgan su carácter legal (normas y 
reglamentos), formal (comunicaciones a la sociedad), racional (ejecución científica), y además 
 
 
14 
impersonal, dentro de un sistema con jerarquía de autoridad (procesos precisos); procurando 
esta manera procedimientos estandarizados, que deben estar basados en las competencias 
técnicas y la meritocracia, gestionando continuamente la especialización de la administración, la 
profesionalización de funcionarios y la previsión del funcionamiento del Estado. 
En el caso colombiano ante al proceso de paz y en lo relacionado con la 
restitución de tierras se encuentra que frente al componente legal de la Teoría Burocrática de 
la Administración, la Ley de Víctimas [Ley 1448 de 2011], busca reglamentar el proceso, pero se 
vienen presentando errores, inconsistencias y complicaciones en la aplicación de la misma, y 
esto genera falta de celeridad en los procesos dentro del periodo de vigencia y aplicación de la 
norma que es de 10 años “…A junio 2014 se profirieron 965 sentencias de restitución, 946 eran 
incorrectas porque 764 sentencias no delimitaron las tierras, 418 sentencias fallaron un área 
mayor a la real, y 424 delimitaron un área menor a la real” [Revista Semana, Abr. 20, 2015]. 
Teniendo en cuenta que la meta de la Unidad de Restitución de tierras es de 6 millones de 
hectáreas, será necesario restituir prácticamente 1 millón de hectáreas en cada uno de los años 
que le restan a la vigencia de la norma y aunque se está avanzando, pues las cifras de marzo del 
2015, presentaron un incremento de sentencias de restitución hasta 1.041 según el Ministerio de 
Agricultura [Revista Semana, Abr. 20, 2015], hasta ahora se ha ordenado la devolución de 
94.156 hectáreas, lo que si se compara con cifras oficiales de la Unidad de Restitución de Tierras 
(a 20 de diciembre del año 2015 se radicaron 74.161 solicitudes de reclamación de tierras, que 
corresponde apenas cerca del 20% de la meta total trazada), demuestra que de mantenerse la 
misma tendencia, no se alcanzará a cumplir el objetivo de la norma, pues sólo se ha resuelto el 
0,34 % de la meta, que es resolver 360.000 solicitudes de restitución. De la misma manera el 
Plan Nacional de Desarrollo “todos por un nuevo país” [Ley 1753 de 2015], establece en el  
 
 
15 
“Título II. COLOMBIA EN PAZ” los lineamientos generales que dentro del proceso de 
construcción de paz garanticen la sostenibilidad y permitan la integración del territorio y la 
comunidad, contribuyendo al cierre de brechas poblacional y social, pero como es claro por las 
cifras dadas el proceso avanza muy lentamente. 
Frente a la otra característica que debe tener el proceso al amparo de la teoría 
Weberiana, en cuanto a su carácter formal y la continua comunicación con la sociedad, el 
ejecutivo en Colombia cuenta con recursos muy limitados para el procedimiento de 
formalización del proceso de restitución de tierras (Se destinaron 2.800 millones de dólares, 
sobre el supuesto de una menor cantidad de afectados en la ley de víctimas), lo que aunado a los 
constantes errores del sistema judicial y la falta de difusión, representa una gran barrera para el 
éxito del proceso. Se requiere entonces de la gestión de recursos por parte del  Estado 
colombiano, que aún no ha podido estimar de manera real el valor total de la restitución. 
Históricamente y a partir de los fallidos procesos de paz anteriores, los fondos provienen de la 
Cooperación Internacional, especialmente dentro de la figura de Ayuda Oficial para el Desarrollo 
(AOD); pero ahora se dificulta obtenerlos por dos razones especialmente: la crisis económica 
mundial de 2008 (que afectó a los países donantes reduciendo los recursos destinados para ello) 
y el hecho irrefutable de que Colombia presenta un crecimiento económico sostenido, (entre los  
mayores de la región, por lo cual entró a ser parte de los CIVETS - Países emergentes desde 
2010, gracias al incremento de los niveles de exportación y de inversión), que ha llevado a la 
gestión para ingresar a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos 
(OCDE), lo que causaría que Colombia dejara de ser receptor y se convirtiera en aportante 
[García, 2015]; esto refleja un contrasentido entre las necesidades del país y los lineamientos de 
política exterior, pues se necesitan recursos para el post conflicto pero a la vez se pretende el 
 
 
16 
ingreso del país a la OCDE y como consecuencia de ello se reducirían las posibilidades de 
acceso del país a los recursos de cooperación internacional. Frente a esta situación, de 
disminución del capital disponible mediante cooperación internacional, en los últimos años y con 
el fin de hacer una mayor gestión de los mismos, por medio de la Ley 1444 de 2011 y el Decreto 
4152 de 2011, se creó la Agencia Presidencial para la Cooperación Internacional de Colombia - 
APC Colombia, “la entidad del Estado encargada de gestionar, orientar y coordinar toda la 
Cooperación Internacional Pública, Privada, Técnica y financiera no reembolsable que reciba y 
otorgue el país ”[Manual de Acceso a la Cooperación – APC, 2014], que debe trabajar 
conjuntamente con Rafael Pardo, ministro del posconflicto, quien se propuso como meta obtener 
en cinco años US$3.000 millones de Cooperación Internacional, que serán utilizados para 
financiación de proyectos después de la firma de la paz, permitiendo el diseño de las políticas 
necesarias para poner en marcha las reformas requeridas, y la modernización de los modelos de 
seguridad, desmovilización y reintegración (el primer ministro del postconflicto Óscar Naranjo, 
dejó el cargo en medio de rumores por la dificultad relacionadas con la falta de autonomía 
presupuestal y la no articulación con la Oficina del Alto Comisionado y el Ministerio de 
Defensa). Según Pardo hay una iniciativa liderada por Estados Unidos y Noruega para hacer 
campaña internacional con el objetivo de financiar buena parte del desminado de Colombia y 
Estados Unidos aumento la cifra del Programa Paz Colombia (antes Plan Colombia), a US$450 
millones por año en el próximo lustro. [El Espectador, Mar. 25, 2016]. Sin embargo estos fondos 
no serían para el proceso de restitución, ya que afirma el ministro, estos deben provenir del 
Presupuesto Nacional, lo cual parece incoherente con la gestión de finanzas para la restitución de 
tierras y además se requiere hacer de nuevo el catastro rural del país, que está demasiado 
 
 
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atrasado (el 70% de la propiedad rural no tiene títulos al día) y es prioridad de los acuerdos de 
paz, pero se estima que tomará muchos años y tampoco se tienen los recursos para ello. 
De cara al componente racional del planteamiento burocrático, es claro que 
en la práctica la mayor dificultad en el ejercicio de la Administración Pública en Colombia, está 
relacionada con el nombramiento de personas sin las capacidades técnicas, idoneidad  o 
condiciones para ejercerla y la falta de continuidad de las políticas públicas, a pesar de la 
existencia de normas que reglamentan los procesos de elección del personal gerencial en la 
administración, en procura de mejorar la “Gestión Pública” que engloba los cargos 
determinados para la ejecución de dichas políticas públicas [Ley 909 de 2004].  Existe 
innegablemente una relación entre el nombramiento en cargos públicos y el ejercicio de la 
actividad política, una altísima rotación de los mismos y frecuentes cambios en los 
procedimientos, además de que aún existen algunas inconsistencias, grandes vacíos temáticos y 
procedimentales respecto especialmente de la evaluación de las capacidades para el desempeño y 
la gestión en estos cargos. Precisamente el director de la Unidad de Restitución de Tierras Jesús 
Ricardo Sabogal Urrego, enfrenta un proceso de la Procuraduría por “presuntas irregularidades al 
no aplicar la Ley de Contratación Estatal en la celebración de un contrato con la Organización 
Internacional para las Migraciones (OIM)”, [El Tiempo, Ago. 10, 2016]. Infortunadamente en 
Colombia, el mayor problema que enfrenta  la Administración Pública, es la gravísima 
corrupción rampante, que ha afectado todas las ramas del poder y las diferentes entidades 
oficiales en todos los niveles (cada día se conocen escándalos y denuncias sobre las erradas 
actuaciones de funcionarios oficiales, que lejos de procurar el cumplimiento de las labores de su 
cargo, buscan enriquecerse en detrimento del país).  
 
 
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En cuanto a la característica impersonal desde la perspectiva burocrática 
dentro de un sistema con jerarquía de autoridad, rutinas y procedimientos estandarizados, 
la restitución de tierras plantea dos problemas muy complejos, pues como se esbozó 
anteriormente, la magnitud del despojo y el abandono de tierras forzado por los grupos ilegales 
en Colombia y la carencia de medidas pertinentes y eficaces para  proteger los derechos de la 
población víctima, generó una complicada situación en la que diversos afectados con intereses 
muchas veces contrapuestos convergen sobre una propiedad y aunque la Ley de Víctimas y 
Restitución de Tierras estableció la posible oposición de interesados dentro el proceso de 
restitución, no vislumbró la gran variedad de sujetos que podrían oponerse ni las complejidades 
que se generarían dentro del proceso; en los procesos hay intereses de víctimas, afectados, 
empresas, testaferros, terratenientes  y políticos, que fueron contemplados en lo previsto por la 
Ley; pero en la práctica se ha encontrado la presencia de campesinos, tenedores de buena fe que 
explotan o habitan actualmente los predios y esto supone un obstáculo adicional al proceso de 
restitución, pues como consecuencia de esta afectación se han agravado algunos conflictos 
sociales a nivel local y regional [Mojica, Soto y Ospina, 2015]. 
El desafío del Estado colombiano (tanto para el ejecutivo y como para el 
sistema judicial) está en establecer estrategias que permitan resolver sin agravar la confrontación, 
las disputas entre solicitantes y ocupantes de buena fe, pues se debe procurar la reconciliación y 
no generar o agravar los conflictos relacionados con la tenencia y uso de la tierra, a la vez que se 
agiliza el proceso de restitución, en lo judicial como en lo administrativo.  Esto implica que las 
autoridades judiciales deben avanzar en adaptarse a la naturaleza constitucional de la acción de 
restitución, y en responder a la vulnerabilidad de quienes acuden ante la jurisdicción, ojalá con 
un modelo que permita mayor celeridad, parecido al de la acción de tutela en los procesos civiles 
 
 
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ordinarios.  Adicionalmente aunque las competencias están establecidas por la norma [Ley 1448, 
2011] y para lograr la restitución jurídica y material de las tierras despojadas, se creó la Unidad 
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas - URT, entidad adscrita 
al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el objetivo central de "…Servir de órgano 
administrativo del Gobierno Nacional para la restitución de tierras de los despojados…”; en la 
práctica el proceso depende igualmente del sistema judicial, que en Colombia se enfrenta a una 
profunda crisis.  Infortunadamente, la administración de justicia en Colombia cayó en el 
desprestigio, perdió el respeto y la confianza que inspiraba, y está sumida profundas inequidades, 
contradicciones, errores y veleidades [Hernández, 2014]. El ex magistrado José Gregorio 
Hernández reconoce esta situación cuando afirma que “…en el interior de la Rama Judicial y por 
distintas causas, se han  venido extendiendo vicios que demuestran la necesidad de una 
reingeniería.” Adicionalmente se presenta de una parte congestión judicial permanente en los 
despachos, por la cantidad de querellas y continuos paros en la rama judicial, lo que genera un 
gran perjuicio en términos del tiempo establecido en la ley de víctimas para lograr el 
cumplimiento de los procesos de restitución de tierras dentro de la vigencia de la ley. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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7. Conclusiones 
 
El proceso de restitución de tierras plantea un gran reto administrativo para el ejecutivo 
colombiano, que desde la perspectiva de la Teoría Burocrática de Weber, requiere una profunda 
revisión de las características que debe cumplir la Administración, con miras a lograr los fines 
deseados. Históricamente la administración pública en Colombia, ha sido paquidérmica en lo 
atinente a su respuesta a los cambios requeridos por la sociedad y fue por esta causa que el 
problema social derivado de la violencia y que implicó el desplazamiento forzado adquirió las 
proporciones y complejidades descritas. 
Queda claro que el Ejecutivo en Colombia ha  avanzado en el proceso de 
restitución de tierras, gracias a la normativa que se ha promulgado en la materia y a la creación 
de la URT, pero también es innegable que el proceso ha avanzado lentamente; especialmente por 
las complejidades no evaluadas, la falta de previsión y los vacíos normativos, por lo que se 
requiere dar celeridad y mejorar los procesos. De la misma manera este análisis permite inferir 
que se requiere que el Estado integre a la empresa privada, pues hasta ahora se ha mantenido al 
margen y su aporte es indispensable para  la sostenibilidad del proceso de paz. 
Muy preocupante resulta la dificultad de la gestión administrativa para lograr 
obtener los recursos necesarios para financiar el proceso, por cuanto cada vez se cuenta con 
menos accesos a fondos de cooperación internacional (que han sido la principal fuente de 
recursos en los anteriores procesos pero cada vez resultan más escasos) por el nivel de desarrollo 
del país y el interés manifiesto de hacer parte de la OCDE, mientras los recursos internos parecen 
insuficientes. 
 
 
 
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Existe normatividad encaminada a que la Administración se profesionalice, de 
manera que la “Gestión Pública” logre los objetivos propuestos (en el caso que nos ocupa la 
Restitución de tierras), pero en la práctica los factores políticos, el pago de “favores” y la 
corrupción generalizada, lleva a  que el personal designado en los cargos creados para el fin 
propuesto, carezca de idoneidad, capacidades y conocimientos necesarios para ejercer sus 
funciones y además se entrega información de gestión poco confiable, lo que afecta la adecuada 
formulación e implementación de las Estrategias y Políticas Públicas. 
Finalmente se observa que además de lo complicada que resulta la restitución 
de tierras por la cantidad de población afectada por el desplazamiento, la  extensión de los 
predios involucrados y el altísimo costo del proceso, las políticas públicas implementadas y las 
normas establecidas no previeron los conflictos sociales generados con los campesinos tenedores 
de buena fe de los predios en disputa. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
8. Referencias Bibliografícas 
 
 LEY 1448 DE 2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral 
a las víctimas del conflicto armado interno y otras disposiciones” 
 LEY 1753 DE 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por 
un nuevo país” 
 LEY 909 de 2004, “Empleo Público, Carrera Administrativa y Gerencia Pública”. Título VIII. 
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 Colombia´s Integral Reparations: Accomplishments and Challenges. Global and Comparative 
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 www.semana.com.co 
 www.larepublica.com.co 
 www.elespectador.com.co 
 www.eltiempo.com.co 
 https://latierrayelhombre.wordpress.com/2012/04/28/violencia-y-conflicto-armado-en-colombia/ 
(Artículo de Jorge Eliecer Patiño) 
 Jorge Orlando Melo, Narcotráfico y democracia: la experiencia colombiana, artículo publicado, 
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 EVALUATION OF USAID HUMAN RIGHTS PROGRAM IN COLOMBIA, FINAL 
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 http://teoriasadministrativass.blogspot.com.co/ 
 Economía y sociedad. Esbozo de sociología comprensiva. Max Weber, traducido por J. Medina 
Echavarría. Editorial J. Winckelmann, Fondo de Cultura Económica, México, 1964 
 Juana García, Cooperación Internacional y posconflicto en Colombia: más allá de los recursos 
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 Jhenifer María Mojica, Juan Francisco Soto y Juan Carlos Ospina, Restitución de tierras: 
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 José Gregorio Hernández, El estado deplorable de la justicia en Colombia, Fundación Razón 
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 MANUAL DE ACCESO A LA COOPERACIÓN – APC. 2014