Elkin Ariel Morales Roa
Autor
Artículo de reflexión el resultado del trabajo realizado como opción de grado de la
especialización en Desarrollo Administrativo.
Diana Milena Carmona Muñoz
Tutor
UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
ESPECIALIZACIÓN EN DESARROLLO ADMINISTRATIVO
BOGOTÁ, D.C.
2017
ANÁLISIS DE LA IMPORTANCIA E INCIDENCIA EN EL
POS-ACUERDO EN COLOMBIA DE LOS SERVIDORES
PÚBLICOS DE LA UNIDAD DE VICTIMAS, 2010-2016
1Elkin Ariel Morales Roa 2
1 Este Artículo de reflexión es el resultado del trabajo realizado como opción de grado de la especialización en Desarrollo Administrativo
Universidad Militar Nueva Granada, año 2017, la línea de investigación corresponde a  economía de la defensa y del conflicto 2 Profesional
Universitario en Administración y Finanzas de la Corporación de Universitaria Iberoamericana. Correo electrónico: elkintomr@gmail.com.
ANÁLISIS DE LA IMPORTANCIA E INCIDENCIA EN EL
POS-ACUERDO EN COLOMBIA DE LOS SERVIDORES
PÚBLICOS DE LA UNIDAD DE VICTIMAS, 2010-2016 1
El presente artículo de reflexión tiene como objetivo analizar  la importancia e incidencia en el pos-
acuerdo en Colombia de los servidores públicos de la Unidad de Víctimas, para tal fin se desarrolló a
partir de una metodología exploratorio-descriptiva la investigación realizada, basada en evidencia
documental con una recolección de información de fuentes primaras como  la Constitución Política,  las
leyes sustantivas y  procesales, los tratados internacionales, la jurisprudencia, como complemento se
recurrió a fuentes secundarias como la Unidad para  la Atención y Reparación para las victimas,
ministerios del Interior y de Defensa, ministerios cercanos  al tema como: Justicia, Educación, Salud y
Vivienda, ente otras fuentes, que sirvieron como guía para el presente artículo de reflexión. La
investigación  realizada ha podido precisar que la entidad no es eficiente, no cuenta con el recurso humano
suficiente y capacitado para cumplir con su misión constitucional y legal. La demanda de reparación
integral de más de 8 millones de personas desborda no sólo a la entidad Unidad para  la Atención y
Reparación para las Victimas sino a todo el Estado colombiano, pese a que se ha recibido importante
ayuda internacional.
PALABRAS CLAVES: Evaluación institucional, pos-Acuerdo, desempeño funcional, Unidad de
Victimas.
CLASIFICACIÓN JEL: D73, H1, H5.
The purpose of this article was to analyze the importance and incidence of post-agreement in
Colombia of the public servants of the victims' unit. For this purpose, an exploratory-descriptive
methodology was developed based on evidence Documentary with a collection of information from
primary sources such as the Political Constitution, substantive and procedural laws, international
treaties, jurisprudence, as a complement was used secondary sources such as the Unit for Care and
Repair for Victims, Ministries of the Interior and Of defense, ministries close to the theme such as:
Justice, Education, Health and Housing, and other sources, which served as a guide for this article of
reflection. The research has been able to specify that the entity is not efficient, does not have the
human resource sufficient and trained to fulfill its constitutional and legal mission. The demand for
comprehensive reparation of more than 8 million people goes beyond the entity Unit for Care and
Repair for the Victims, but also for the entire Colombian State, despite the fact that important
international aid has been received.
KEYWORDS: Institutional evaluation, post-agreement, functional performance, Victims Unit.
.
R
ES
U
M
EN
A
BS
TR
A
C
T
ANALYSIS OF THE IMPORTANCE AND IMPACT OF POST-AGREEMENT IN COLOMBIA OF THE PUBLIC
SERVANTS OF THE VICTIMS UNIT, 2010-2016.
21. INTRODUCCIÓN
l propósito de éste artículo de reflexión es
describir la importancia e incidencia de
los servidores públicos de la Unidad de
Victimas en el pos-acuerdo; Análisis que se
hizo desde la perspectiva del Estado y el
gobierno colombiano, en su misión
constitucional y legal de construir la paz.
Se debe hacer diferencia del significante pos-
acuerdo al de pos-conflicto, las instituciones
del  Estado y mucho de la literatura reciente
sobre el tema, particularmente artículos de
prensa, se utiliza el término  pos-conflicto, son
ejemplos de este uso conceptual los aportes de
(Rojas, 2013) y (Torres, 2015).
La diferencia entre ambas expresiones no es
banal. Pos-acuerdo significa que el proceso de
paz con las FARC (Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia) y su eventual
cumplimiento, no ponen fin al conflicto.
Porque aún subsisten muchas formas de
violencia y de grupos armados ilegales en el
país.
El pos-acuerdo determina considerar lo que se
ha hecho y no exagerar su alcance político
sobre la realidad social de un país que según
datos actuales es el principal productor y
exportador de cocaína del mundo. Y el
narcotráfico ha sido uno de los factores
decisivos en avivar el conflicto interno
colombiano (Castro, 2016).
Pensar en el pos-acuerdo implica por lo menos
tres aspectos con relación al tema de éste
artículo de reflexión: 1- El papel de los
funcionarios públicos es cumplir con el
acuerdo desde su campo de acción. 2- La
Unidad de Víctimas debería intervenir
activamente mediante una pedagogía social
desde su área institucional para que los
ciudadanos perciban que efectivamente ha
habido un cambio,  con el acuerdo final,
gobierno-FARC. 3- Participar en lo que
atañe a su función misional en que el pos-
acuerdo se transforme paso a paso en pos-
conflicto y éste en un camino no conocido
por las últimas tres generaciones de
colombianos, la convivencia (Rodríguez,
2015) .
Hechas estas aclaraciones en lo que
corresponde a este artículo se utilizará el
término post-conflicto como sinónimo de
pos-acuerdo, quedando plenamente claro
que incluso la paz con todos los grupos
armados ilegales no va a evitar conflictos
futuros  porque la naturaleza humana y un
sistema social y económico basado en la
acumulación y concentración de la riqueza
son entre otros aspectos,  el origen del
conflicto (Torres, 2015).
Otra precisión conceptual, es que el término
origen se diferencia del término comienzo
(Zubeman, 2015). El comienzo de un
conflicto tiene unas raíces sociales,
económicas, históricas, culturales y una
evolución en el tiempo. El origen por lo
contrario, no es un asunto temporal, es
ahistórico y tiene que ver con la esencia del
problema, con su característica  ontológica,
consiste en afirmar que el origen del
conflicto en Colombia es la naturaleza
humana, a la que le es inherente el
conflicto, que ella es quien lo  crea de
E
3forma independiente a las condiciones sociales,
económicas y políticas.
El comienzo en el  tiempo de un conflicto
como el colombiano corresponde al comienzo
histórico de las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia, una guerrilla de
origen campesino que en su transformación y
adaptación histórica se fue transformando en
una guerrilla marxista-leninista y como parte
de su estrategia de financiación en un cartel de
la droga, cuestiones plenamente establecidas y
probadas e incluso reconocidas por los mismos
negociadores de esta agrupación armada ilegal,
que durante 60 años ha actuado como grupo
terrorista, sin ser claro está, el único grupo de
ésta índole en la historia contemporánea de
Colombia, (Pecaut,1987) .
A partir de lo anterior, la justificación de éste
artículo de reflexión se fundamenta en el
debate que se debe librar en la academia,
asumiendo su responsabilidad social, de asumir
la coyuntura presente en torno al significado y
alcance del acuerdo de paz con las FARC y la
desmovilización de este grupo armado ilegal.
La investigación académica sobre la realidad
actual de Colombia es necesaria para formar
profesionales con un sentido crítico respecto a
la realidad social, económica y política de su
país para que desde la reflexión y la praxis
profesional se motiven a contribuir al
desarrollo y la paz de Colombia.
La investigación realizada y su producto, un
artículo de reflexión, se requiere porque es un
tema del presente sobre el cual es necesario
pensar escribir, compartir ideas para generar
una actitud desde la academia respecto a
pensar cuál  es y cuán debería ser su
responsabilidad social con respecto a lo que
está sucediendo en Colombia con relación a
la paz.
La investigación beneficia directamente a su
autor, la comunidad académica con la que se
compartirá el presente artículo y de la que se
espera una reacción en  términos de debate
crítico que estimule más artículos de
reflexión sobre el tema. Indirectamente
puede beneficiar a la entidad Unidad de
Víctimas y a sus funcionarios para que
tengan mayor claridad de su rol protagónico
en este proceso.
Dado los recursos, considerado el tiempo
disponible, la existencia y acceso a las
fuentes y los conocimientos del autor para
realizar esta investigación y socializar sus
resultados a través de éste artículo de
reflexión, se trató de un proyecto totalmente
viable de llevarse a cabo.
Esta investigación radica no sólo en que
aborda un tema de coyuntura actual sino en
la importancia e incidencia de los servidores
públicos,  (Arts. 122 y 123) de la
Constitución Política, en adelante (C.P.) en
el pos-conflicto  en Colombia y la
consolidación de una sociedad hacia la paz,
que por generaciones sólo ha conocido la
guerra.
Respecto a la paz,  ésta es un derecho
fundamental, (Art. 22, C.P.), que encarna el
origen que justifica al Estado como garante
de la paz. Estos derechos fundamentales
4gozan de un particular reconocimiento de
garantía porque hace parte del Bloque de
Constitucionalidad que el Estado ha reconocido
y comprometido acatar en tratados
internacionales. Derechos que son parte de la
Declaración Universal de los Derechos
Humanos, que es  la Carta fundamental de la
ONU desde 1948.
De lo anterior se debe colegir  a la luz de lo
que son los funcionarios y empleados públicos,
(Art. 22, C.P.), que es el recurso humano con
que cuenta  el Estado para desarrollar la
función pública con acatamiento de la
Constitución y la Ley, lo que de ahora en
adelante  en éste artículo,  se denominará
ordenamiento jurídico. Que todos los
servidores  públicos si excepción tienen como
parte de su función apoyar y gestionar para que
el Estado realice eficazmente la prestación de
los múltiples servicios de la función pública y
cumplir con las normas constitucionales y
legales que el Estado está llamado a cumplir,
entre ellas, el reconocimiento de que la paz es
fundamental para que cese el estado de cosas
inconstitucionales (Martínez, 2006)  que
impiden  la convivencia, el desarrollo social y
económico a escala humana como lo han
planteado  múltiples autores, entre ellos (Max-
Neef, Elizalde & Hopenhayn, 1986).
Por lo tanto es claro que  todo funcionario del
Estado, de carrera administrativa o contratista,
tiene la obligación de contribuir al pos-
conflicto como  una exigencia estratégica que
en el pos-acuerdo demanda la consolidación de
la paz desde el fortalecimiento de la acción
gubernamental como presencia del Estado
donde ha habido históricamente vacíos de
gobierno y de intervención estatal.
Es necesario considerar que hay
funcionarios que dependiendo de la rama del
poder público en la que ejerzan su función
tienen que ver directamente con superar
más de seis  décadas de conflicto interno,
consolidar el pos-acuerdo, sembrar la
semilla del pos-conflicto y dar comienzo a
un proceso largo hacia la paz (Pérez, 2011).
Este análisis se centra particularmente en los
funcionarios de la  Unidad de Victimas que
tienen la misión constitucional y legal de
trabajar en procura de que las personas que
han sufrido directamente la violencia, tengan
verdad, justicia y reparación.
Análogamente los Ministerios del Interior y
de Defensa han hecho un planteamiento
similar  para  los reinsertados de los grupos
armados ilegales. En un proceso complejo
ínter agencial e interinstitucional  para lo
que se conmina el concurso de ministerios
cercanos  al tema como son: Justicia,
Educación, Salud y Vivienda.
Interesa saber ¿cuál  es la ruta común  que
deben seguir los funcionarios públicos de las
entidades mencionadas?, y si tal proceso se
inicia con la inscripción en el registro único
de víctimas que hace  la entidad Unidad de
Victimas, cuyo objetivo misional es apoyar
la acción integral del Estado en torno al
reconocimiento de derechos de estas
personas (Pérez, 2011).
Dado que la inscripción en le registro único
de víctimas es el punto de partida para que
otras entidades y profesionales realicen su
trabajo en materia de procesos de sanación,
5asistencia, resiliencia, inclusión, rehabilitación.
Para que las víctimas de múltiples formas de
violencia originadas en el conflicto interno
tengan una atención  integral que permita su
inserción social y promoción de sus proyectos
de vida.
No se debe pasar por alto, que en el tema del
pos-conflicto no sólo importa la intervención
con las victimas sino el trabajo que realizaran
los funcionarios adscritos a  las entidades del
Estado que están llamadas  a crear condiciones
de superación y no repetición del conflicto
como son la Fuerza Pública, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de
Agricultura y el Ministerio de las TIC, para que
desarrollen programas que permitan una
atención diferencial e integral a las personas
víctimas del conflicto, y para que desde el
postconflicto, se evite que las condiciones que
llevaron a más de 60 años de guerra con las
FARC se repitan (Rodríguez, 2015).
Por lo tanto en éste artículo de reflexión se
definirá y describirá La ruta crítica  de
reconocimiento y atención que realizan los
funcionarios de la Unidad de víctimas con
relación al rol  protagónico de quienes integran
la Jurisdicción Especial de Paz.
El otro tema del artículo, tiene que ver con la
transformación que se requiere hacer en la
administración pública  para que cualquier
funcionario del Estado cumpla con su deber
constitucional y legal  y así contribuir a superar
la etapa del pos-acuerdo e iniciar la del pos-
conflicto
Esta investigación busca responder la
pregunta: ¿Cuál es la importancia e
incidencia en el pos-acuerdo en Colombia
de los servidores públicos de la unidad de
víctimas?
Para responder la pregunta de investigación
se plantea el objetivo general de éste trabajo:
Analizar la importancia e incidencia en el
pos-acuerdo en Colombia de los
servidores públicos de la unidad de
víctimas, 2010-2016.
Para desarrollar el objetivo general se da
cumplimiento a los siguientes objetivos
específicos: Primero: Describir la función
de la unidad de víctimas en el periodo
comprendido entre 2010-2016. Segundo:
Caracterizar a los Servidores Públicos de
la Unidad de Víctimas del conflicto
armado. Tercero: Interpretar estadísticas
básicas de desempeño institucional de la
Unidad de Victimas.
El presente documento se encuentra
estructurado de la siguiente manera:
Primera parte descripción breve e
introductoria al pos-conflicto, la cual incluye
varios antecedentes, vacíos encontrados en
la literatura realizada y los objetivos de la
investigación.
En segunda instancia se presentará una
aproximación teórica con los principales
exponentes de la teoría de la resiliencia
social desde la intervención del Estado.
6En tercer lugar, se presentará la metodología
utilizada para el análisis de la importancia e
incidencia de los servidores públicos en el pos-
acuerdo en Colombia, tomando como referente
de caso a la Unidad de Víctimas, en el periodo
comprendido entre 2010-2016.
En cuarto aspecto se presentará los resultados
de la metodología propuesta y para finalizar, se
presentarán las conclusiones de la
investigación realizada.
2. MARCO TEÓRICO
n éste marco teórico se desarrollan los
siguientes temas: El Estado resiliente que
plantea la función pública como tutelante de
Derechos Fundamentales, entre ellos la paz y
su rol para indemnizar y resocializar a las
víctimas del conflicto armado.
La unidad de Victimas donde se determina qué
es ésta entidad, cuando se crea y para qué.
La investigación en evaluación institucional,
porque es el enfoque metodológico que se ha
adoptado para medir y analizar el impacto de la
Unidad de Victimas en el pos-conflicto.
El enfoque del paradigma socio-crítico, que
permite ubicar la investigación  de evaluación
institucional realizada en un enfoque de
pedagogía social para el cambio institucional y
social que requiere Colombia para alcanzar su
desarrollo y la paz.
La eficiencia en la administración pública,
tiene un desarrollo teórico fuerte, tanto a nivel
internacional como en la producción
académica de la Escuela de administración
pública, ESAP.
Las Estadísticas básicas, que permiten
ubicar el contexto de la Unidad de víctimas
en la relación oferta y demanda, entre los
servicios que presta y las necesidades de las
personas que acuden a  ella.
A continuación se desarrollan los temas
enunciados.
2.1 El Estado resiliente:
Según Navarro las políticas neoliberales que
se extendieron por todo el mundo
democrático occidental en la década de los
80 y 90 del siglo pasado llegaron a
Colombia con el gobierno de César Gaviria
1990-1994, que fue en el periodo en que se
creó la Constitución de 1991, que si bien es
una Cosnttiucón garantista y define a
Colombia como un Estado Social de
Derecho es también una Constitución que en
lo que respecta a la administración pública
plantea los lineamentos técnicos y
administrativos de la gestión y control
contemporáneos basados  en medición y
parametrización continua, la reingeniería, la
planeación estratégica y la evaluación por
objetivos.
La crítica sustancial del Neoliberalismo es al
Estado patrón y al Estado benefactor, esto
se resume en la expresión Estado de
bienestar, para el Neoliberalismo basado en
el darwinismo social el secreto del
desarrollo económico y social está en las
E
7diferencias competitivas impulsadas en el libre
mercado, en la iniciativa individual y privada y
no en un Estado que sustenta lo social, a ese
tipo de Estados se les denomina “populistas”
(Navarro, 1998).
Colombia ha adoptado la contradicción de
asumir ambos modelos, por una parte responde
a la lógica del capitalismo global y la búsqueda
de la eficiencia, pero por otra,  debe reconocer
el Estado  que tiene más de 8 millones de
víctimas del conflicto armado y que los índices
de pobreza muestran que por lo menos la mitad
de la población, está en situación de
necesidades básicas insatisfechas (NBI) y que
la mayoría del empleo que se  crea en el  país
obedece a la informalidad, donde los
trabajadores informales no tienen seguridad
social, estabilidad, bienestar seguridad, entre
otros aspectos esenciales para la calidad de
vida del trabajador y su familias, porque
desarrollan sus actividades en la vía pública e
incluso violando las disposiciones para manejo
del espacio público (Navarro, 1998).
La comunidad internacional reconoce que
Colombia por ser el país con el conflicto
armado interno más intenso, permanente y
largo en el tiempo en todo el mundo es un
Estado con la particularidad que debe asumir la
resiliencia, es decir la integración a lo social de
millones de personas víctimas del conflicto
armado interno.
Un conflicto que se ensañó en las zonas rurales
y causó el desplazamiento humano forzado
más grande que se haya dado en todo el
hemisferio occidental y de forma continua a lo
largo de décadas lo que ocasionó que hoy el
70% de la población esté radicada en centros
urbanos, creando cinturones de miseria,
barrios subnormales y todos los problemas
urbanos, de hábitat, humanos, económicos y
sociales que se generan a partir de la
ignorancia, la miseria, la falta de
oportunidades y todas las formas de
violencia, muchas de ellas radicadas en el
interior de las familias, como los fenómenos
de violencia intrafamiliar, violencia de
género y abuso sexual  a menores (Navarro,
1998).
2.2 La Unidad de Victimas:
El nombre completo de la entidad es Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas. El Conpes 3711 de 2011 permitió
presupuestalmente  su creación, a partir de
la Ley 1448 de 2012. Más conocida como
Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.
Por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno.
Son objetivos misionales de la entidad:
- Intervenir  en la formación de la política
pública de atención, asistencia y reparación
a las víctimas.
- Hacer real y efectiva la verdad, la justicia
y la reparación de las víctimas.
- Restablecer los derechos de las víctimas
brindando condiciones para llevar una vida
digna.
- Permitir el ejercicio efectivo de los
derechos de las víctimas y la
8implementación de las medidas de que trata la
presente ley.
- Atender de forma integral a partir de los
derechos humanos y la aplicación del
Derecho Internacional Humanitario a las
víctimas, aunando los esfuerzos nacionales e
internacionales, públicos y privados.
- Propiciar la coordinación interinstitucional,
la asignación de recursos, los bienes y
servicios públicos que se les prestaran a las
víctimas para alcanzar la restitución de sus
derechos y la indemnización. Hacer sinergias
con las organizaciones y sociedad civil que
debe vigilar al proceso de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas.
- Lograr la coordinación entre la nación y las
entidades territoriales para cumplir con el
objetivo misional respetando y acatando el
ordenamiento jurídico. (Decreto 4812 de
diciembre de 2011)
2.3 La investigación en evaluación
institucional
La investigación en evaluación institucional
pública mide los procesos, la eficacia, el
cumplimiento de los objetivos, los recursos
usados para producir  bienes y servicios por
parte de las entidades públicas y parametriza lo
que no se puede cuantificar, para por medio de
indicadores, categorías y criterios definir si la
entidad evaluada está cumpliendo con su
misión, sus objetivos y si lo hace de forma
eficaz, es decir cumpliendo con el propósito o
finalidad social  trazada (Bozzi, 2014).
La investigación en evaluación institucional
surgió de aplicar para las entidades públicas
los lineamientos de la administración por
objetivos y de la planeación estratégica
desde la década de los años 60 en el mundo
europeo y en Colombia a partir de la
Constitución de 1991, que primero se
implementaron en las organizaciones
privadas, para quienes llegó estos
paradigmas de la administración de la
metodología de gestión implementada por
los ejércitos aliados durante la Segunda
Guerra Mundial y métodos de gestión y
control basados en la minimización del
riesgo que hicieron posible el proyecto
Manhattan que creó la bomba atómica y
realizar con éxito el proyecto espacial que
llevó el hombre a la luna. Hoy estas
metodologías se han liberado de su agrupan
bajo fenómenos como la estandarización de
procesos, la documentación de procesos y la
gestión y aseguramiento de la calidad
(Bozzi, 2014).
Los  conceptos de eficiencia y eficacia en la
administración pública trajo consigo la
necesidad de medir para poder evaluar y de
esta manera hacer posible el control y la
gestión, bajo la premisa que lo que no se
puede medir o parametrizar no se puede
cambiar para hacerse mejor en una lógica de
razón instrumental donde se optimizan los
recursos disponibles para alcanzar el
máximo rendimiento posible (Bozzi, 2014).
En la práctica estos son elementos
discursivos y metodológicos que han
impactado a toda la administración pública,
pero pese a esto sigue habiendo en las
entidades públicas grandes nóminas,
9burocracia inoperante, trámites incensarios,
problemas de ingreso a las entidades que
aunque se proclama que se hace bajo
meritocracia sigue habiendo influencia de los
“padrinos políticos” en el acceso a los puestos
públicos. La modalidad de contratación por
término definido como una forma de
incorporación de los funcionarios donde los
que son de carrera son un porcentaje inferior a
la masa del recurso humano contratado bajo
condiciones de flexibilización laboral.
2. 4 El enfoque del paradigma socio-crítico:
Este paradigma ha surgido como una respuesta
a la necesidad de investigar para conocer
problemas sociales que se estudian para
intervenir en ellos por medio de soluciones que
sean prácticas y reales, es decir, que se puedan
aplicar con éxito con los recursos disponibles
(Roth, 2007).
Los paradigmas en el conocimiento  han sido el
de la investigación teórica racional basada en la
inducción, la deducción y la abducción
desarrollado por las disciplinas formales como
la lógica, las matemáticas, la filosofía; el
empírico hipotético deductivo de las ciencias
naturales que ha trasformado el mundo desde la
Revolución Industrial y que han desarrollado
en permanente progreso la ciencia aplicada, la
tecnología y las técnicas de desarrollo
industrial a escala global, está el comprensivo-
cualitativo de las ciencias sociales y las
humanidades (Roth, 2007).
Pero hacía falta un enfoque del conocimiento
aplicado que pudiera usar lo teórico, lo
cuantitativo como la estadística, la
comprensión de los fenómenos y al mismo
tiempo interviniera no para describir o
explicar el problema sino para darle una
solución efectiva (Filgueira, F., & Franzoni,
1998).
Es también aporte del enfoque socio crítico
establecer las explicaciones causales que
llevan a entender que por ejemplo la
corrupción política y el mal manejo de los
recursos públicos  no son un problema
exclusivo de los corruptos, la política
criminal del Estado y los altos índices de
impunidad con la delincuencia de cuello
blanco,  sino que es sintomático de una
sociedad y un modelo de educación público
y privado  que ha permitido que el
individualismo y el interés  de lucro primen
sobre principios y valores (Filgueira, F., &
Franzoni, 1998).
2.5 La eficiencia en la administración
pública
Existe la idea  generalizada respecto a que la
administración pública es ineficiente y que
en cambio la administración privada es
proactiva, eficiente, capaz, cumple con los
objetivos trazados, ofrece resultados y altos
rendimientos. La administración pública
produce gastos y pocos resultados, lo
privado es mejor, eficiente, ágil, cumple y
ofrece utilidades (Ramió, 2016).
En Colombia la eficiencia es parte de los
principios que estructuran la función
pública, está presente en la Constitución
Política y en todos los desarrollos
legislativos, el que la eficiencia es un
10
objetivo transversal de la función pública,
como lo son la trasparencia, la celeridad, la
inversión técnica.
En Colombia la entidad educativa pública que
forma administradores públicos en los valores
y principios de la eficiencia es la ESAP, ya
referida, que es la Escuela de Administración
Pública (Arango, 2005).
Por eficiencia en la administración pública
debe entenderse que una entidad con los
recursos asignados es capaz de cumplir con su
misión y objetivos en el tiempo necesario sin
dilaciones, sin sobrecostos, sin duplicación de
procesos, sin que sus gastos operativos superen
el presupuesto asignado para la realización de
su misión efectiva en la sociedad (Arango,
2005).
3. METODOLOGIA
eniendo en cuenta el objeto de estudio que
es la función cumplida en el periodo
comprendido entre 2010-2016 por la Unidad de
Victimas para la consolidación de un pos-
acuerdo. Corresponde al objeto de estudio de
ésta investigación la caracterización
epistemológica que ofrece Bustelo (1999), lo
que hace que en esa perspectiva esta
investigación sea evaluativa.
Respecto a sus fuentes, su tratamiento y
sistematización, acorde con lo establecido
metodológicamente por Hernández, Fernández
y Baptista (2003) la investigación realizada se
determina como una investigación teórica
basada en evidencia documental.
En tal sentido son fuentes primaras la
Constitución Política,  las leyes sustantivas y
procesales, los tratados internacionales, la
jurisprudencia. Que deben complementarse
con estadísticas de desempeño institucional
de la Unidad de Victimas, además de la
revisión de los manuales y protocolos de
ésta  entidad que contienen la ruta de
atención a las personas que han sido
identificadas e individualizadas en el
registro único de víctimas.
Desde la perspectiva de antecedentes, estado
del  arte y alcance de la investigación, el
artículo realizado, fue de orden exploratorio-
descriptivo como lo determina el
metodólogo Morales (2010).
La investigación para cumplir paso a paso
con los objetivos establecidos cumplió con
las siguientes etapas:
En el desarrollo de la etapa uno se pudo
describir la función pública de la unidad de
víctimas  entre 2010-2016, para lo cual se
tuvo en cuenta el ordenamiento jurídico, los
informes de rendición  de cuentas de la
entidad y las estadísticas oficiales
correspondientes.
En el desarrollo de la etapa dos se logró la
caracterización de los servidores públicos de
la Unidad de Víctimas y se accedió a los
documentos de planeación estratégica de la
entidad estableciendo como parámetro la
relación entre funcionarios de atención al
público y el promedio de ciudadanos que
deben atender, considerando que la entidad
tiene un servicio de atención de lunes a
T
11
viernes  en un horario de 8 horas diarias como
determina la Ley.
En el cumplimiento de la etapa tres fue posible
analizar estadísticas básicas de la Unidad de
Victimas que permitió evaluar de forma
objetiva su desempeño y su aporte al proceso
de pos-acuerdo.
Debe preciarse que ésta investigación no
produce datos ni información que deba
sistematizar en forma estadística sino que hace
una lectura interpretativa de la información
estadística oficial.
4. RESULTADOS DE LA
INVESTIGACIÓN
4.1 La función de la unidad de víctimas en el
periodo comprendido  entre 2010-2016
El nombre completo de la entidad es  Unidad
para la Atención y Reparación Integral a  las
Victimas, en adelante UARIV. La  misión de la
entidad consiste  en garantizar a las víctimas
del conflicto armado en Colombia los derechos
reconocidos en la Ley 1448 de 2011, la
normatividad reglamentarla y la jurisprudencia
constitucional que obran en su conjunto como
un título para que las personas que están en
esta condición demanden la protección e
indemnización que ofrece el Estado, Rendición
de Cuentas, (2016).
La entidad determina además en su cuerpo
misional que atenderá a las víctimas a  través
de un trámite ágil y oportuno, quienes podrán
presentar sus requerimientos de forma directa
ante la Unidad. Aclarando además que  todos
los servicios que presta la entidad son
totalmente gratuitos Rendición de Cuentas,
(2016).
La ruta que debe seguir un ciudadano a
partir de haber rendido su declaración ante
la Personería del Distrito Capital   o en las
entidades territoriales en las oficinas
delegadas para tal fin es verificar que
efectivamente ha sido incluido en el Sistema
Nacional Registro Único de Victimas
diligencia que debe tramitar en la sede de la
UARIV más cercana a su domicilio o
residencia si se encuentra en Bogotá
Rendición de Cuentas, (2016).
Cuando la persona cabeza de familia y su
núcleo familiar o personas a cargo quedan
reconocidos y protegidos ante la UARIV se
hace solicitud de ayuda humanitaria
inmediata Rendición de Cuentas, (2016).
Debe esperar a que dicha ayuda humanitaria
sea aprobada y queda en espera hasta
cuando le confirman la ayuda humanitaria y
de determinan lugar y fecha, como el monto
de la ayuda y donde la puede reclamar,
generalmente es una corporación bancaria
porque es una ayuda en dinero en efectivo
Rendición de Cuentas, (2016).
Dependiendo  de la situación familiar, de las
necesidades básicas insatisfechas que
identifique el personal de la UARIV
soluciona temporalmente vivienda, atención
prioritaria en salud, mercados, brazadas,
ropa, dado que muchas de las víctimas son
personas con hijos menores que están
viviendo de pleno el desplazamiento
12
humano forzado que se origina en el conflicto
armado que ha vivido y vive Colombia sobre
todo en las zonas rurales del país Rendición de
Cuentas, (2016).
Por lo que la UARIV establece de manera
ponderada la atención a las víctimas, primero
menores de edad, madres cabeza de familia con
niños menores, adultos mayores y adultos,
estableciendo además quienes fueron víctimas
y requieren reparación actual de quienes en el
presente están viviendo todo el drama del
desplazamiento y no tienen como solucionar
necesidades básicas Rendición de Cuentas,
(2016).
Una vez reclamada la ayuda humanitaria que
puede ser programada de forma periódica o ser
una sola, las personas que obran como cabeza
de familia ante la UARIV tienen un término de
espera para que se le practique la encuesta
socioeconómica denominada PARI y sigue otra
etapa de verificación  de que efectivamente la
persona es víctima para depurar del registro
las personas que se han hecho incluir mediante
falsedad en su declaración y que además
incurren en un delito Rendición de Cuentas,
(2016).
La declaración y la resolución son
contrastadas con los hechos materia de
verificación y de triangulación de datos. Lo
cual exige que un porcentaje de un 80% de los
funcionarios de la UARIV tengan de pleno
como función buscar  la manera de que la
entidad ni el Estado tengan que  atender e
indemnizar los colados fraudulentamente
Rendición de Cuentas, (2016).
Los funcionarios y empleados de la UARIV
en éste trabajo misional además de atender
las necesidades de las victimas deben
responder millares de derechos de petición y
de acciones de tutela que se instauran
diariamente dada las dimensiones que tomó
la atención de las víctimas cuando ya supera
los 8 millones de personas  a marzo del año
2017  Unidad de Víctimas (2016).
4.2 caracterización de los Servidores
Públicos de la Unidad de Víctimas del
conflicto armado.
La nómina de la UARIV se integra por
funcionarios de libre nombramiento y
remoción como su Director Ejecutivo Dr.
Alan Jara y empleados públicos que han
sido contratados por la modalidad de
prestación de servicios Oficina de Control
Interno (2016).
Entre el año 2010 y 2016 según estadística
de control interno la UARIV a nivel
nacional ha tenido una nómina media de
5000 funcionarios a nivel nacional, lo que en
promedio cada funcionario significa
mensualmente para la entidad un costo de
2.000.000 millones de pesos lo que significa
que en sólo nómina la entidad se gasta
mensualmente   10.000.000.000 millones de
pesos,  fuera de los gastos administrativos y
de logística  de gestión que suman otro
tanto, lo que quiere decir que en sólo
burocracia  gestión la UARIV en un año
requiere un presupuesto de 240.000 millones
de pesos fuera de los altos rubros que debe
manejar para cumplir de forma eficiente con
la atención directa  a las víctimas, rubro que
en su totalidad implica cientos de millones
13
de pesos Oficina de Control Interno (2016) y
Rendición de cuentas (2016).
En lo que tiene que ver con la reparación por
indemnización el tema es mucho más delicado
porque se calcula que la cifra puede llegar a ser
cientos de billones de pesos, lo que
comprometería el Presupuesto General de la
Nación, PGN,  por lo menos por los próximos
20 años como un  apartado fiscal que deberá
contemplarse porque los recursos en dinero, los
recursos humanos y el tiempo que se necesita
para indemnizar a más de 8 millones de
víctimas es considerable (Sistematización del
autor) y datos de la Oficina de Control Interno
(2016).
Lo que ha hecho pensar tantos a analistas
internacionales del Banco Mundial, y de
Naciones Unidas. Como a los funcionarios
nacionales del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y el Departamento Nacional de
Planeación cuyo director es el Dr. Simón
Gaviria que se trata de una misión incumplible
por lo menos en la intensidad y tiempo en que
las víctimas han generado su propia
expectativa de reparación integral y recepción
de una indemnización que les permita iniciar
un proyecto de vida (Sistematización del autor)
y acorde a datos de la Oficina de Control
Interno (2016).
4.3 Interpretar estadísticas básicas de
desempeño institucional de la Unidad de
Victimas.
La UARIV en una ciudad como Bogotá recibe
en sus tres sedes en un  día normal en Bogotá
un promedio de 1500 personas de las cuales
sólo es posible atender según la capacidad
instalada a 5  personas por hora  por
funcionario Oficina de Control Interno
(2016).
Disponibles para atender diferentes casos se
cuenta con 20 funcionarios por sede, esto da
como resultado que en promedio se puede
atender 100 personas por hora en cada sede
lo que significa que en 8 horas de trabajo
continuo hay  la posibilidad de atender 800
personas por sede. Pero no se hace, el
sistema trabaja a un ritmo muy lento y
pareciera que fuera parte de la política
implícita de atención, que el ciudadano
desista de su petición ante la demora y la
falta de orientación de cuál es la ruta que
debe seguir, uno es lo que se imprime en
folletos y otro, lo que sucede realmente
acorde a datos de la Oficina de Control
Interno (2016) y sistematización del autor.
Sin embargo las sedes no dan abasto, por
eso diariamente de lunes a viernes hay
personas desde las 4:00 am haciendo fila
porque en realidad se permite el acceso a
150 personas por sede lo que equivale a 150
turnos en sucursal y 450 a nivel del Distrito,
donde tienen prioridad mujeres embarazadas
y adultos mayores, esto quiere decir que la
entidad respecto a  la demanda diaria  sólo
admite y atiende por sede el 30% de la
demanda (Sistematización del autor) acorde
a datos de la Oficina de Control Interno
(2016).
Esto crea un déficit en la atención, lo que
convierte cualquier trámite ante la UARIV
en la ciudad de Bogotá D.C. en una gestión
de meses y que sólo pueden hacer personas
14
que no trabajen ni estudien. Es decir que no
cumplan horario, porque la espera promedio
para una atención promedio de 10 minutos es
alrededor de 5 horas (Sistematización del
autor) e información de Rendición de Cuentas,
(2016).
En toda Colombia la UARIV en un día atiende
de manera efectiva 5.000 personas pero en el
país hay registradas 8.376.463 víctimas, en
caso que se optimizara a 10.000 diariamente a
nivel nacional,  se necesitarían 837días, lo que
equivale a 2 años y cuatro meses para una
primera atención, dado que hay una ruta de
trámite perfectamente un apersona en ruta y
espera puede demorarse alrededor entre 7 y  10
años en tramitar las ayudas hasta recibir una
indemnización. Esto en lo que respecta al
tiempo, según sistematización del autor con
fundamento en datos de la Oficina de Control
Interno (2016).
En términos de dinero el promedio de
indemnización son 20 millones de pesos por
víctima, se trata  es de multiplicar el número de
víctimas por el monto promedio a indemnizar,
lo que  da una cifra billonaria, que compromete
como ya se ha dicho,  parte de los presupuestos
naciones de por lo menos 10 años, teniendo en
cuenta que este estudio se hace en el año 2017
(Sistematización del autor) y acorde a datos de
la Oficina de Control Interno (2016).
5. DISCUSION
a importancia e incidencia en el pos-
acuerdo en Colombia de los servidores
públicos de la unidad de víctimas durante el
periodo 2010-2016 ha sido fundamental
porque es la entidad que responde a quienes
necesitan reparación integral y es
precisamente lo que ha permitido que la
comunidad internacional reconozca que el
proceso de paz en Colombia tiene elementos
como éste de la atención y reparación a las
victimas que es un ejemplo para futuros
procesos de paz en otras partes del mundo.
Al considerar los datos puntuales que
permiten describir la función de la unidad de
víctimas en el periodo comprendido  entre
2010-2016 es claro que la demanda de
servicios a desbordado la capacidad
instalada y operativa de la entidad que no da
abasto atendiendo las múltiples demandas de
ayuda humanitaria e indemnización que
solicitan las víctimas, probablemente la
manera como se manejó la inscripción de las
victimas en el registro único no fue técnica
ni tuvo en cuenta tener cuidado de hacer un
filtro adecuado para evitar que personas con
fines económicos se hagan pasar por
víctimas.
Respecto a la caracterización de los
servidores públicos de la Unidad de
Víctimas se pudo determinar que su
vinculación a la entidad, inducción y forma
de contrato laboral va en contra de un buen
desempeño de su función pública que el
personal no es de carrera, no tiene
estabilidad, trabajan por prestación de
servicios y su nivel de estrés laboral es muy
L
15
alto lo que crea un recurso humano sin
pertenencia con la entidad.
Los datos estadísticos de desempeño
institucional de la Unidad de Victimas hablan
por sí solos, la entidad no tiene cómo cumplir
con su misión funcional dado que el personal y
los recurso económicos no son suficientes y
que requiere una mayor cooperación
interagencial con entidades del sector público y
privado, particularmente en gestión de
autonomía para las víctimas, reinsertarlo a lo
social desde una vinculación  laboral estable y
para quienes lo necesiten capacitación con
posibilidad del contrato de trabajo como
aprendiz.
6. CONCLUSIONES
¿Cuál es la importancia e incidencia en el pos-
acuerdo en Colombia de los servidores
públicos de la unidad de víctimas?
No ha tenido incidencia ni importancia en el
último acuerdo porque el proceso de paz con
las FARC y con otros grupos armados ilegales
no ha tenido en cuenta como condición para
desarrollarse la reparación integral a las
víctimas. El Estado colombiano indemniza
porque en el caso de las victimas el Estado no
cumplió con su función constitucional de
proteger la vida y honra de las víctimas.
Sin embargo la respuesta anterior no significa
que efectivamente todo el Estado, todos los
funcionarios públicos y por lo mismo los
servidores públicos de la Unidad de Victimas
deberían tener un rol protagónico en el pos-
acuerdo en Colombia de los servidores
públicos de la unidad de víctimas, 2010-
2016.
La función de la unidad de víctimas durante
el periodo comprendido  entre 2010-2016 ha
sido usada por la politiquería para sacar
provecho del presupuesto de la entidad,
incidir en la nómina y propiciar el registro
masivo fraudulento de personas que no son
víctimas como un mecanismo de compra de
votos, un fenómeno que llegó a sus niveles
máximos y que hoy está en observación por
la Procuraduría, la Contraloría, la Fiscalía,
pero es tan abrumadora el número de
personas inscritas que es muy difícil dar
resultados  eficiente en depurar el registro de
víctimas y sancionar a quienes  han
declarado falsamente y se hicieron inscribir
en el registro de víctimas  para cometer
fraude.
Los Servidores Públicos de la Unidad de
Víctimas del conflicto armado no tienen
motivación ni un clima organizacional y
psicológico adecuado para cumplir con una
labor eficiente, su trabajo es agotador y no
tiene reconocimiento por parte de los
usuarios, incluso muchos de ellos han
sufrido de mal trato verbal y de riesgo físico
por los usuarios del servicio.
Al interpretar los datos estadísticos básicos
de desempeño institucional de la Unidad de
Victimas es muy evidente que la entidad no
opera con la capacidad requerida acorde a la
demanda, luego ofrece un servicio
ineficiente por tiempo de espera del usuario
y porque son más las personas insatisfechas
con el servicio que las que experimentan que
16
han sido tratadas con el respeto y la diligencia
que merece una persona que está buscando
reparación integral cuando el Estado no le
cumplió defendiéndola, en muchos casos, la
Unidad de Victimas va en contra de su función
misional y sólo alcanza a revictimizar a
quienes han sufrido las secuelas de la violencia
como el desplazamiento humano forzado.
En lo que respecta al objetivo general y el
titulo de trabajo como a su propósito es claro
que por razones de índole cuantitativo y
cualitativo  la UARIV no es una entidad que
pueda participar de forma efectiva y eficaz en
garantizar el pos-Acuerdo en lo que respecta a
la indemnización a las víctimas y a su derecho
a reparación material del daño sufrido. Con la
entidad Unidad de Victimas el Estado no logra
ser un Estado resiliente ni tutelante de derechos
fundamentales.
A continuación se van dar a conocer los
resultados obtenidos en el desarrollo de las
etapas metodológicas. En el desarrollo
argumentativo se dio cumplimiento a los
objetivos trazados como se describe a
continuación.
Al describir la función de la unidad de víctimas
entre 2010-2016 se llegó a las siguientes
precisiones:
La Unidad para  la Atención y Reparación para
las Victimas es una entidad pública creada a
partir  de la Ley 1448 de 2011  y ha tenido
desde su comienzo  como función misional la
atención integral y reparación a las víctimas del
conflicto armado en Colombia,   que al año
2017 tiene en registro a más de 8 millones de
personas. La entidad no tiene los
funcionarios ni los recursos económicos
suficientes para cumplir con su misión
institucional respecto a la demanda de
personas que se han inscrito y reconocido
como víctimas.
Lo que significa un reto para la entidad que
no cuenta con los medios, ni con el personal
adecuado y suficiente para atender la
demanda de servicios. Desde su comienzo la
entidad ha sido una de las más denunciadas,
contra la cual  más acciones de tutela se han
instaurado  y a la que más derechos de
petición se le dirigen diariamente. Entre
tutelas y derechos de petición la entidad ha
tenido que responder cientos de miles, es tan
abrumador el tema de derechos de petición,
alrededor de 2000 diariamente,  que ya un
porcentaje muy alto de funcionarios tiene
como trabajo  de tiempo completo darle
respuesta a estos requerimientos legales.
El tiempo que tarda la entidad en responder
un derecho de petición vulnera los términos
legales, porque la entidad da respuesta en un
promedio de seis meses, cuando el plazo
legal para darle solución  a un derecho de
petición son 15 días.
Respecto a la caracterización definida para
los servidores públicos adscritos a la Unidad
de Víctimas se logró precisar:
No son funcionarios de carrera, los de más
alto nivel son de libre nombramiento y
remoción. Los empleados se vinculan por
contratos a término definido por  prestación
de servicios.  No tienen tiempo para hacer
17
un proceso de capacitación e inducción como
demuestra que el promedio de vinculación por
empleado es de un año porque  es tan alto el
estrés y la exigencia de trabajo que las
personas que cumplen su contrato en su
mayoría no quiere volver  a presentar su hoja
de vida a otra convocatoria.
A partir de la integración y análisis de las
estadísticas de desempeño de la Unidad de
Victimas se llegó a la siguiente conclusión:
La investigación se aproxima a una percepción
que la entidad no es eficiente, no cuenta con el
recurso humano en número  y capacitado
debidamente  para cumplir con su misión
constitucional y legal, la demanda de
reparación integral de más de 8 millones de
personas desborda no sólo a la entidad Unidad
para  la Atención y Reparación para las
Victimas sino a todo el Estado colombiano,
pese a que se ha recibido importante ayuda
internacional.
Otro grave problema inherente a la evaluación
de desempeño de la entidad es la alta
corrupción que se vive en Colombia a nivel
institucional y social, porque muchas personas
han declarado falsamente para recibir ayuda y
reparación integral sin ser víctimas, lo que crea
otro problema, depurar el registro único de
víctimas y llevar a judicialización a los
infractores que podría ser ciento de miles o tal
vez más.
Si el estado quiere cumplirle a las víctimas de
forma eficaz necesita por lo menos 160
billones de pesos y el costo administrativo de
cumplir con esa indemnización requería por lo
menos de 10 billones de pesos más,  porque
requeriría ampliar la nómina, capacitar
mejor el personal, tener más sucursales y
prestar un servicio eficiente a las víctimas,
lo que no puede hacer por presupuesto y por
personal la UARIV. Pero aun haciendo ésta
inversión el tiempo promedio de atención
solamente se reduciría a 5 años, desde que
se declara y se inscribe en Sistema Nacional
de Registro Único de Victimas.
Por último, para futuras investigaciones vale
la pena tener en cuenta la siguiente pregunta
de investigación:
¿Cuál debería ser el Entrenamiento del
Estado a sus funcionarios, para que se
comprometan con el pos-acuerdo y el
camino hacia la paz?
18
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