EL DESAFÍO DEL LIBRE COMERCIO ENTRE COLOMBIA Y EL MERCOSUR ÁLVARO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA FACULTAD DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD BOGOTÁ D.C., 2016 ii “El desafío del libre comercio entre Colombia y el Mercosur” Trabajo de grado en la Maestría de profundización Presentado por Álvaro Rodríguez Rodríguez Para optar al título de Magister en Relaciones y Negocios Internacionales Facultad de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad Universidad Militar Nueva Granada Dirigido por William Vargas Pulido Noviembre de 2016 iii Agradecimientos A mis padres, quienes con empeño y amor incondicional, me mostraron el camino. A mi esposa y mis hijas que son el soporte de mi vida y quienes, con su apoyo y comprensión, me cedieron tiempo valioso para alcanzar este objetivo. Al director del trabajo, quien siempre me apoyó a pesar de las limitaciones laborales. A los jurados y aquellos miembros de la Facultad, cuyas pertinentes recomendaciones enriquecieron esta investigación. iv Tabla de Contenido Título ............................................................................................................................................... 1 Formulación del problema .............................................................................................................. 1 Justificación .................................................................................................................................... 3 Hipótesis ......................................................................................................................................... 4 Marco teórico .................................................................................................................................. 5 Marco conceptual ............................................................................................................................ 8 Metodología .................................................................................................................................. 10 Objetivos ....................................................................................................................................... 12 Objetivo general ........................................................................................................................ 12 Objetivos específicos ................................................................................................................ 12 Resumen ........................................................................................................................................ 13 Introducción .................................................................................................................................. 14 Capítulo 1. Marco legal para la integración económica entre Colombia y el Mercosur .............. 16 1.1. Antecedentes ................................................................................................................. 16 1.2. Decisión de suscribir un acuerdo comercial con el Mercosur. ..................................... 19 1.3. El Acuerdo de Complementación Económica N° 59. ................................................... 25 1.3.1. Descripción del Acuerdo....................................................................................... 25 1.3.2. Objetivos del Acuerdo. ......................................................................................... 29 1.4. Régimen general de preferencias arancelarias del Acuerdo ......................................... 30 Capítulo 2. Impacto del acuerdo para Colombia .......................................................................... 35 2.1. Comercio histórico entre Colombia y el Mercosur ....................................................... 35 2.2. Comercio reciente entre Colombia y el Mercosur ........................................................ 37 2.3. Comercio bilateral con Argentina. ................................................................................ 39 2.3.1. Estado de la desgravación arancelaria entre Colombia y Argentina. .................... 39 2.3.2. Comportamiento del comercio entre Colombia y Argentina. ............................... 41 2.4. Comercio bilateral con Brasil. ...................................................................................... 42 v 2.4.1. Estado de la desgravación arancelaria entre Colombia y Brasil. .......................... 42 2.4.2. Comportamiento del comercio entre Colombia y Brasil. ..................................... 44 2.5. Comercio bilateral con Paraguay. ................................................................................. 45 2.5.1. Estado de la desgravación arancelaria entre Colombia y Paraguay. ..................... 45 2.5.2. Comportamiento del comercio entre Colombia y Paraguay. ................................ 47 2.6. Comercio bilateral con Uruguay. .................................................................................. 48 2.6.1. Estado de la desgravación arancelaria entre Colombia y Uruguay. ...................... 48 2.6.2. Comportamiento del comercio entre Colombia y Uruguay. ................................. 50 2.7. Sectores de interés para Colombia. ............................................................................... 51 2.7.1. Manufacturas de plástico. ..................................................................................... 51 2.7.2. Agroquímicos ........................................................................................................ 53 2.7.3. Textiles y confecciones. ........................................................................................ 55 2.7.4. Metalmecánica. ..................................................................................................... 58 2.7.5. Automotriz. ........................................................................................................... 59 Capítulo 3. Alternativas para concretar el libre comercio ............................................................ 62 3.1. Decisiones de la Comisión Administradora del Acuerdo ............................................. 62 3.2. Otros factores ................................................................................................................ 69 3.2.1. Adhesión de Venezuela al MERCOSUR. ............................................................. 69 3.2.2. Situación interna de Venezuela. ............................................................................ 70 3.3. Solución parcialmente implementada ........................................................................... 71 3.4. Propuesta jurídica para protocolizar los acuerdos suscritos. ........................................ 72 3.5. Propuesta jurídica para modificar el proceso de toma de decisiones. ........................... 77 Conclusiones ................................................................................................................................. 82 Recomendaciones ......................................................................................................................... 85 Glosario ......................................................................................................................................... 86 Referencias .................................................................................................................................... 90 vi Lista de tablas Tabla 1. Canastas del Programa de Liberación Comercial del ACE 59 ....................................... 32 Tabla 2. Exportaciones colombianas al Mercosur por sectores. ................................................... 38 Tabla 3. Importaciones colombianas del Mercosur CUODE 2013-2016 ..................................... 38 Tabla 4. Importaciones de insumos plásticos de la subpartida arancelaria 3907.60 ..................... 52 Tabla 5. Exportaciones de insumos plásticos de la subpartida arancelaria 3907.60 ..................... 52 Tabla 6. Balanza de insumos plásticos de la subpartida arancelaria 3907.60............................... 52 Tabla 7. Exportaciones de vehículos por segmento hacia el Mercosur ........................................ 60 Tabla 8. Importaciones de vehículos por segmento desde el Mercosur ....................................... 61 Tabla 9. Decisiones I Reunión Ordinaria de la Comisión Administradora .................................. 63 Tabla 10. Decisiones I Reunión Extraordinaria de la Comisión Administradora ......................... 64 Tabla 11. Decisiones II Reunión Extraordinaria de la Comisión Administradora ....................... 64 Tabla 12. Decisiones III Reunión Extraordinaria de la Comisión Administradora ...................... 64 Tabla 13. Decisiones IV Reunión Extraordinaria de la Comisión Administradora ...................... 65 Tabla 14. Decisiones III Reunión Ordinaria de la Comisión Administradora .............................. 65 Tabla 15. Decisiones V Reunión Extraordinaria de la Comisión Administradora ....................... 66 Tabla 16. Decisiones V Reunión Ordinaria de la Comisión Administradora ............................... 67 Tabla 17. Decisiones VI Reunión Ordinaria de la Comisión Administradora ............................. 67 Tabla 18. Decisiones VII Reunión Ordinaria de la Comisión Administradora ............................ 67 Tabla 19. Condiciones de desgravación del comercio entre los miembros fundadores del Mercosur y Venezuela .................................................................................................................. 70 vii Lista de figuras Figura 1. Comercio histórico de Colombia con Mercosur ............................................................ 36 Figura 2. Comercio de Colombia con Argentina .......................................................................... 41 Figura 3. Comercio de Colombia con Brasil ................................................................................ 44 Figura 4. Comercio de Colombia con Paraguay ........................................................................... 47 Figura 5. Comercio de Colombia con Uruguay ............................................................................ 50 Figura 6. Comercio Colombia Mercosur de envases PET ............................................................ 53 Figura 7. Comercio Colombia Mercosur de agroquímicos PA 3808............................................ 54 Figura 8. Comercio Colombia Mercosur de textiles ..................................................................... 56 Figura 9. Comercio Colombia Mercosur de confecciones ............................................................ 57 Figura 10. Comercio Colombia Mercosur de metalmecánica ...................................................... 58 Figura 11. Comercio Colombia Mercosur de vehículos ............................................................... 59 1 Título El desafío del libre comercio entre Colombia y el Mercosur Formulación del problema Después de múltiples iniciativas de integración a través de Preferencias Arancelarias Regionales (PAR) y Acuerdos de Alcance Parcial (AAP), bajo el Tratado de Montevideo de 1980, los países de la CAN y del MERCOSUR acordaron en el año 2004, establecer una zona de libre comercio que estuviera implementada después de 15 años. Para tal efecto, en ese año suscribieron el Acuerdo de Complementación Económica N° 59 (ACE 59), también conocido como “Acuerdo CAN-MERCOSUR”, el cual definió las preferencias comerciales entre los países parte de los dos bloques comerciales, siendo éste, suscrito por siete países: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay por el Mercosur, y Colombia, Ecuador y Venezuela por la CAN. Debido a las sensibilidades expresadas durante la negociación por parte de sectores productivos de varios países, tales como el agrícola, el textil – confección, el de la metalmecánica y el automotriz, y ante la dificultad en lograr acuerdos inmediatos en dichos sectores, con el fin de poder cerrar el complejo proceso de negociación, se definieron unas reglas de origen transitorias para los productos que cada país consideró que requerían cierto nivel de protección, lo que implicaba que en la medida en que no se renovaran dichas reglas de origen, la desgravación arancelaria del Acuerdo, quedaba suspendida. Diez años después de la entrada en vigencia del Acuerdo, el cual cuenta ya con un programa de liberación comercial muy avanzado, pues al año 2015 se cumplieron doce de los quince periodos de desgravación, empresarios de algunos países que hacen parte del Acuerdo, han expresado a sus gobiernos, la necesidad de que sus sectores que se quedaron rezagados en el proceso de desgravación y no gozan de las preferencias que deberían estar disfrutando, han sufrido una importante pérdida de competitividad frente a 2 otros mercados de la región que ya se encuentran abiertos, como es el caso de Perú, Chile o México. Para Colombia, los textiles, las confecciones, la metalmecánica y el sector automotriz, son los más representativos sectores que se encuentran en dicha situación, y como se mencionó, la industria nacional necesita que sus productos se beneficien de las preferencias comerciales acordadas en el año 2004. Por lo anterior, la presente investigación analizará los hechos históricos, económicos y políticos ocurridos durante el periodo de vigencia del Acuerdo comprendido entre los años 2005 y 2015 y responderá al siguiente interrogante: bajo las condiciones actuales, ¿es posible alcanzar el objetivo del libre comercio entre Colombia y los países fundadores del Mercosur? 3 Justificación A partir de la salida de Venezuela de la CAN, cuyo proceso inició en el año 2006, el gobierno de dicho país, a través de su representante ante la ALADI y miembro de la Comisión Administradora del ACE 59, no ha permitido la toma de decisiones y ha dejado en consultas casi todos los acuerdos presentados por los demás países ante dicha Comisión, bloqueando de esta manera la aprobación y entrada en vigencia de los mismos. A pesar de las reiteradas solicitudes presentadas por las empresas de dichos sectores a sus respectivos gobiernos, y de la insistencia de los países signatarios del Acuerdo para que se dé su aprobación por parte de Venezuela, ha sido imposible poner en vigencia varios acuerdos entre dos o más Partes Signatarias desde el año 2010. Esto se debe, a que el Acuerdo exige que los siete países que lo conforman, deben aprobar las reglas de origen o cualquier otro acuerdo entre dos o más países. No obstante, dicha aprobación no es suficiente, pues los mismos siete países deben, después de aprobar los acuerdos, suscribir los protocolos adicionales que constituyen su incorporación al Acuerdo ante la ALADI. El efecto de dicha situación, es que, en detrimento de los intereses de los demás países, principalmente de Argentina, Brasil y Colombia, no se ha podido poner en vigencia ningún acuerdo entre estos países, sin importar que no afecten a Venezuela, país que además de no permitir acuerdos entre terceros, no ha dado cumplimiento a sus compromisos de incorporación de, entre otros, sus normas de origen a los estándares del Mercosur, bloque al cual adhirió y se convirtió en Estado Parte en el año 2006. (MERCOSUR, 2017) 4 Hipótesis El objetivo de crear una zona de libre comercio entre los países de la Can y el Mercosur no se ha logrado, en primera instancia por las limitaciones de los negociadores para definir unas reglas de origen de sectores sensibles durante la negociación, las cuales se sortearon mediante el establecimiento de normas de origen transitorias y, en segundo lugar, debido al incumplimiento por parte de Venezuela motivado por la llegada al poder del denominado “Socialismo del siglo XXI”, auspiciado por los gobiernos de los presidentes Lula, Rousseff, Kirchner y Fernández en Brasil y Argentina, que llevó al gobierno actual de Venezuela a una incapacidad para tomar decisiones sin que medie retribución alguna, o que por su carácter eminentemente técnico no reciben el respaldo de funcionarios de la Capital, lo cual ha mantenido rehenes a los demás países al no permitir profundizaciones ya acordadas. 5 Marco teórico A través de la historia de la humanidad, el hombre ha tratado de explicar a través de diversas teorías, cual es el mejor camino para satisfacer sus necesidades, mejorar su bienestar, y obtener condiciones que le otorguen alguna ventaja sobre otros para lograr esas mejores condiciones de manera eficaz. Desde la misma evolución del hombre y la lucha por la supervivencia, es clara la búsqueda de esas ventajas, que finalmente permitieron que el hombre se impusiera. No obstante, es a partir de la Europa del siglo XV, cuando el comercio internacional, por cuenta de las expediciones desde la Península Ibérica a las Indias y el descubrimiento de América, empieza a afirmarse de manera significativa, especialmente con el liderazgo de Holanda, España, Francia e Inglaterra. Ya en el siglo XVIII, las obras de los ingleses Adam Smith y David Ricardo, ilustres miembros de la corriente de pensamiento clásico económico, hacían historia al entregar una teoría sólida, contrastando los argumentos mercantilistas tan vigentes en la época, así como las múltiples prohibiciones y restricciones al comercio internacional. Uno de los más importantes aportes de Adam Smith, fue la denominada teoría de la ventaja absoluta, que consistía en que cada país se debía especializar en producir bienes que le resultaran más baratos en función de la mano de obra, de tal manera que cada país pudiera importar bienes que se produjeran fuera de su territorio, a un menor costo. De hecho, en su libro “La Riqueza de las Naciones” (1776), Smith señaló que “la producción de un país se debe organizar de manera que se puedan aprovechar las ventajas dadas por la especialización y la división del trabajo” (Smith, 1776). David Ricardo, que por su lado también apoyaba la teoría de la acumulación del capital, defendió el hecho de que la libertad económica aportaba mayores ganancias que un sistema intervenido por el Estado, por lo que un comercio libre y sin restricciones, ni aranceles altos, es el mejor camino. De hecho, el legado de Ricardo es la teoría de las ventajas comparativas, según la cual, si un país goza de ventajas absolutas en la producción de dos bienes idénticos a los que produce otro país, bajo la teoría de Smith el comercio no se llevaría a cabo. Sin embargo, para Ricardo, mientras existan ventajas 6 comparativas en la producción de dichos bienes, el comercio es completamente viable y puede llevarse a cabo con un mutuo beneficio. Para finales del siglo XX, los economistas suecos Eli Heckscher y Bertil Ohlin (Premio Nobel de economía en 1977), a través de su “modelo Heckscher- Ohlin” (Krugman & Obstfeld, 1994), desarrollaron la teoría de la ventaja comparativa, basándose en la idea de que todos los países tienen igualdad en su tecnología, pero desigualdades en sus recursos, pudiéndose entender estos como factores de producción, tales como el capital, la mano de obra, los recursos naturales y la tierra. Para Heckscher- Ohlin, cuando un país utiliza sus mejores factores de producción en aquellos sectores más favorables, obtiene una ventaja comparativa, la cual dinamiza el comercio internacional al exportar los bienes con ventaja e importar los bienes en los que tiene desventaja, pero necesita para la producción o el consumo (Krugman & Obstfeld, 1994). Es a través de este Modelo, que la presente investigación explicará el importante incremento de las importaciones colombianas de bienes originarios del Mercosur, especialmente de materias primas y algunos commodities, a partir de la entrada en vigencia del ACE 59, lo que significó el sustancial aumento del déficit colombiano en su balanza comercial con dichos países. Por otra parte, el economista estadounidense Michael Porter, formuló, en su libro “La Ventaja Competitiva de las Naciones” (Porter, 1998), la teoría de que la riqueza de un país depende del valor creado, por día de trabajo, por unidad de capital invertido y por unidad de recursos físicos empleados. Su teoría señala que “la prosperidad nacional se crea, no se hereda”, señala que el éxito internacional está determinado por sectores que cuentan con tecnología más compleja y recursos humanos más calificados, que ofrecen la posibilidad de altos niveles de productividad. A medida que las ventajas relativas toman mayor importancia, y la competitividad entre países adquiere mayor nivel de sofisticación, han surgido diversas teorías que defienden las economías de escala, la reducción de costos y los encadenamientos productivos, en los que cobra relevancia la eliminación de las barreras transnacionales y la búsqueda de una mayor integración económica. 7 Asimismo, sustentándose en las teorías clásicas de ventajas absolutas y relativas de Smith y Ricardo, en el enfoque de la producción con valor agregado de Porter, y en las demostradas ventajas que otorga el libre comercio a las naciones, esta investigación se enfoca en la necesidad que para Colombia y sus socios comerciales del Mercosur, representa el perfeccionamiento de una zona de libre comercio, cuya creación ya fue decidida, pero que por diferentes barreras políticas, jurídicas o comerciales, ha postergado su materialización. 8 Marco conceptual El Acuerdo de Complementación Económica N° 59 (ACE 59), también conocido como “Acuerdo CAN-MERCOSUR”, se enmarca en los principios de Trato Nacional, Asimetría (trato diferenciado) y Nación Más Favorecida (NMF), establecidos en el Tratado de Montevideo de 1980. El ACE 59 preserva las preferencias arancelarias y otras condiciones de acceso establecidas en los Acuerdos Regionales de la Preferencia Arancelaria Regional (PAR) y la Nómina de Acceso a Mercados (NAM). Cuando en el texto del Acuerdo se refiere a las "Partes Contratantes", se entenderá por un lado al Mercosur, integrado por la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay, como una Parte Contratante, y a la República de Colombia, la República del Ecuador, y la República Bolivariana de Venezuela Miembros de la Comunidad Andina (en su momento), como otra Parte Contratante. Las Partes Signatarias, son cada uno de los siete países parte que suscribieron este Acuerdo, concepto especialmente relevante para el reconocimiento de las preferencias arancelarias bilaterales contenidas en el Anexo II del Acuerdo, Programa de Liberación Comercial. Con respecto a la situación de Venezuela por su denuncia a la CAN y su adhesión al MERCOSUR, vale precisar que, hasta abril de 2006, las relaciones comerciales entre Colombia y Venezuela se enmarcaron a través de la CAN. A partir de esa fecha, en la cual Venezuela denunció el Acuerdo de Cartagena (CAN), quedó vigente el programa de liberación por un plazo de cinco años que se cumplió el 22 de abril de 2011. (Ministerio de Comercio, Industria y Comercio - MinCIT, 2010). Entretanto, el comercio bilateral continuó beneficiándose de acceso preferencial mediante concesiones unilaterales otorgadas por parte de Venezuela, mientras que Colombia mantuvo de manera recíproca las preferencias comerciales de la CAN. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia (MinCIT), 2016) Lo anterior, para precisar que el tratamiento preferencial entre Colombia y Venezuela se rige a través del Acuerdo de Alcance Parcial de Naturaleza Comercial AAP.C N° 28 entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela, 9 el cual fue suscrito el 28 de noviembre de 2011 por los Presidentes de ambos países, y el proceso de incorporación del Acuerdo a la legislación interna colombiana se surtió mediante la aprobación del Decreto N° 1860 del 6 de septiembre de 2012 que permitió su aplicación provisional, mientras que se tramitaba la ley 1722 de 2014. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia (MinCIT), 2016). En el mismo sentido, es preciso aclarar que el tratamiento preferencial entre Colombia y Ecuador se rige por el Acuerdo de Cartagena, el cual fue suscrito el 26 de mayo de 1969 y entró en vigencia el 16 de octubre de 1969 cuando el Comité permanente de la ALALC obtuvo la ratificación oficial del Gobierno de Perú, después de la de los Gobiernos de Colombia y Chile. En noviembre de 1969, Ecuador y Bolivia lo ratificaron y en 1973 Venezuela adhirió. Finalmente, Chile se retiró en 1976 y Venezuela lo hizo en el 2006 (Ministerio de Comercio, Industria y Comercio - MinCIT, 2010). Por lo tanto, la presente investigación está delimitada al marco de las preferencias otorgadas recíproca y bilateralmente entre Colombia y los socios fundadores del Mercosur, tal como sucede entre Ecuador y Venezuela y los socios fundadores de dicho bloque, pero cuyo régimen normativo es común y exige la participación de los siete países de ambos bloques en el proceso de toma de decisiones a través de principios como el consenso. 10 Metodología Para la realización de la presente investigación se identificarán los postulados de la política exterior colombiana y se establecerán indicadores que permitan marcar un contraste de la interacción comercial de Colombia con el Mercosur desde el año dos mil. Para la obtención de la información se utilizará el material oficial y público disponible sobre la política comercial de Colombia y las estrategias para lograr la internacionalización de la economía. Esta investigación se realiza con carácter descriptivo y analítico, a través de la consulta a fuentes primarias documentales, particularmente a documentos oficiales originales del ACE 59, tales como actas y minutas oficiales, cartas, oficios y notas diplomáticas, así como fuentes informales tales como la observación participante, apuntes propios de asistencia a reuniones, conversaciones personales y memorias de conferencias. Las fuentes secundarias, también documentales, podrán incluir consultas a informes de Organizaciones Internacionales, reportes de gremios empresariales, boletines, diccionarios, y notas de prensa, entre otros. Como fuentes a consultar, la investigación podrá contener información de Ministerios de Relaciones Exteriores y de Comercio de Colombia y los demás países signatarios del ACE 59, así como de otras agencias gubernamentales, tales como el Departamento Nacional de Planeación, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y ProColombia. Asimismo, Organizaciones internacionales como la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), la Secretaría General del Mercosur, la Organización Mundial de Comercio (OMC), el Centro de Estudios para América Latina (CEPAL), el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización de Estados Americanos (OEA), y las agencias del sistema de Naciones Unidas, entre otras. Los análisis se realizarán con un enfoque cualitativo, aplicado sobre técnicas cuantitativas para la recolección, revisión, verificación y análisis de la información, a través de la preparación de la base documental, la reducción del volumen de la 11 información y su procesamiento para construir progresivamente el argumento, las conclusiones y las recomendaciones. Al tratarse de una tesis de profundización, las conclusiones que arroje el trabajo de investigación incluirán la formulación de recomendaciones susceptibles de ser utilizadas por los tomadores de decisiones de la política comercial de Colombia. En concordancia con el planteamiento de la idea de investigación y de acuerdo con los grupos que conforman el Centro de Investigación de la Facultad de Relaciones Internacionales, Seguridad y Estrategia de la Universidad Militar Nueva Granada, es preciso señalar que la idea está delimitada dentro del Grupo de Estudios Internacionales y Políticos, línea de negocios internacionales. La idea de investigación que se ha planteado, es claramente compatible con el Grupo de Estudios Internacionales y Políticos, cuya misión es “investigar el desarrollo del sistema internacional y la interacción de sus diferentes actores en el ámbito político y económico, teniendo en cuenta las estructuras de globalización y los entornos propios de cada región y país” (Universidad Militar Nueva Granada, 2016). Una vez analizado cómo se negoció el Acuerdo de Complementación Económica N° 59 (ACE 59), también conocido como “Acuerdo Can – Mercosur”, los objetivos que se trazaron las partes en ese momento, la evolución del comercio intrarregional, y el impacto de las decisiones políticas que cada parte ha tomado frente al acuerdo (particularmente desde la salida de Venezuela de la CAN), se revisará el estado de la desgravación comercial y se propondrán alternativas para destrabar el Acuerdo que no logra concretar avances en la profundización más allá de lo negociado inicialmente. 12 Objetivos Objetivo general Analizar el relacionamiento comercial entre Colombia y los países del Mercosur y establecer si es posible lograr el libre comercio entre las partes. Objetivos específicos 1. Describir el Acuerdo comercial vigente entre Colombia y el Mercosur, y caracterizar la progresividad de las preferencias arancelarias para determinar si se ha cumplido el objetivo de formar un área de libre comercio entre las partes. 2. Identificar los niveles de preferencias arancelarias por país y analizar el comportamiento de las balanzas comerciales de Colombia y sus socios del Mercosur para determinar el impacto del Acuerdo para Colombia en sectores sensibles. 3. Evaluar las decisiones de índole político y económico, tomadas por las Partes Signatarias, que de alguna manera tuvieron impacto sobre el ACE 59, e identificar alternativas para llegar al libre comercio entre Colombia y los países fundadores del Mercosur. 13 Resumen Diez años después de la entrada en vigencia del Acuerdo de Complementación Económica N° 59, varios sectores económicos en Colombia se han visto afectados porque el Acuerdo determinó unas reglas de origen transitorias con vencimientos anuales desde el año 2005, hasta que las Partes Signatarias se pusieran de acuerdo en fijar unas reglas de origen definitivas, lo que significó la congelación de los cronogramas de desgravación comercial del Acuerdo. Esto afecta en Colombia, a sectores tales como el textil, confecciones, metalmecánica y automotriz, los cuales han visto rezagada su competitividad debido al porcentaje de arancel que deben pagar, con preferencias congeladas desde el año 2011 cercanas apenas al 54%, las cuales deberían estar, en unos casos en libre comercio, y en otros, a un año de lograrlo. Palabras clave: Colombia, ACE59, Can, Mercosur, integración regional, ALADI, acuerdo comercial, comercio exterior, ventajas absolutas, ventajas comparativas. 14 Introducción Actualmente Colombia tiene acuerdos comerciales con 47 países y acceso a más de 1.500 consumidores en el mundo1 (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015). Los primeros acuerdos de libre comercio entraron en vigencia a mediados de los noventa (Comunidad Andina, Chile y México). Una década después, en el 2005 entró en vigencia el acuerdo Can-Mercosur, y en 2010 con el Triángulo Norte de Centroamérica (El Salvador, Guatemala y Honduras). Recientemente entraron en vigencia los acuerdos con Canadá y la AELC2 en 2011, Estados Unidos en 2012, la Unión Europea en 2013, la Alianza del Pacífico en mayo de 2016, Corea del Sur en julio de 2016, y Costa Rica en agosto de 2016. No obstante, de los acuerdos comerciales mencionados, el Acuerdo Can – Mercosur es el único que tiene un programa de liberación comercial congelado para varios sectores importantes para Colombia (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015). El Acuerdo de Complementación Económica N° 59 está vigente desde 2005, cuando las exportaciones colombianas a estos países fueron US$197 millones (0,9% del total exportado por Colombia). Pese a la reducción en algunos períodos específicos, la tendencia fue creciente y, en 2013, las ventas alcanzaron los US$2.065 millones, un 3,5% de las exportaciones totales de Colombia. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2016). No obstante que los flujos comerciales aumentaron significativamente, hay sectores clave de la economía colombiana tales como el textil, confecciones, metalmecánica y automotriz, que tienen problemas de competitividad por el congelamiento de sus preferencias con los países del Mercosur, por lo que han visto mermadas sus posibilidades de acceso y de inversión en mercados clave como Brasil y Argentina. 1 Incluyen acuerdos de libre comercio y acuerdos de alcance parcial. 2 Asociación Europea de Libre Comercio (o EFTA por sus siglas en inglés) compuesta por Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza. 15 Es por esto que, para la presente investigación, se analizará lo acordado en el ACE 59, y se caracterizará específicamente su Programa de Liberación Comercial, para determinar el nivel de avance en la constitución de una zona de libre comercio. Aunque la labor de determinar los impactos del acuerdo en la economía colombiana, enfrenta múltiples limitaciones, se revisarán las preferencias de los sectores afectados y se analizará el comportamiento del comercio, tomando como herramienta principal, las cifras de intercambio y el examen de las balanzas comerciales bilaterales. En el último capítulo, se evaluarán las decisiones tomadas por las Partes Signatarias desde la entrada en vigencia del Acuerdo, y se identificarán las alternativas de Colombia para lograr el libre comercio con sus socios del Mercosur. Es necesario implementar medidas que conciernen al ámbito político, económico y jurídico para buscar una salida a dicho congelamiento, la cual significará un aumento real de las exportaciones colombianas en estos sectores. 16 Capítulo 1. Marco legal para la integración económica entre Colombia y el Mercosur El régimen de preferencias comerciales entre Colombia y los países fundadores del Mercosur, está contenido en el Acuerdo de Complementación Económica N° 59, ACE 59, también conocido como “Acuerdo CAN – MERCOSUR”, que incluye además a Ecuador y Venezuela, y que fue suscrito el 18 de octubre de 2004 entrando en vigor bilateralmente entre Colombia y Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay en el año 2005 (Asociación Latinoamericana de Integración, 2005). 1.1. Antecedentes América Latina siempre ha tenido interés en avanzar en una integración económica más profunda, apoyándose en esquemas tales como la ALADI (antes ALALC), la CAN y el MERCOSUR, los cuales, si bien han logrado importantes avances en ese camino, históricamente han enfrentado importantes desafíos tanto en aspectos políticos y sociales, como culturales. Con la idea de establecer zonas de libre comercio en la región, desde la década de los setenta, el proceso de globalización incentivó la conformación de diversos sistemas de integración que algunos economistas (Garay, 1997) consideran como “el primer regionalismo”. Posteriormente, con la implementación de la apertura económica en la década de los noventas impulsado por la evolución del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1947, dando paso al nacimiento de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 1995, y apartándose del modelo “cepalino” de industrialización por sustitución de importaciones, la región entraría en un “segundo regionalismo”, basado en la búsqueda de establecer zonas de libre comercio para tratar de consolidar un modelo que integrara aduanas y mercados comunes (Kuwayama, 1999). De esta manera, es en la década de los noventa, cuando los países de la región inician el camino de la integración económica, amparándose en el Tratado de Montevideo de 1980 (TM80) con el que nació la Asociación Latinoamericana de Integración, ALADI. 17 En efecto, el 12 de agosto de 1980 se suscribió el Tratado de Montevideo (TM80), el cual instituyó a la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración), sustituyendo al Tratado de 1960 que había creado la ALALC. Con este instrumento renovado, se estableció un nuevo ordenamiento jurídico para avanzar en el proceso de integración latinoamericana, que se complementó con varias resoluciones adoptadas en esa misma fecha por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de la ALALC (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2005). El TM80, que creó la Asociación Latinoamericana de Integración, ALADI, fue aprobado por Colombia mediante la Ley 45 de 1981. Dicho Tratado buscaba continuar el proceso de integración encaminado a promover el desarrollo económico-social, armónico y equilibrado de la región. Su objetivo a largo plazo, es llegar progresivamente, al establecimiento de un mercado común latinoamericano. Suscribieron el Tratado Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela, y posteriormente adhirieron Cuba y Panamá (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2005). El TM80 establece diversos principios, incluyendo el pluralismo, la convergencia, la flexibilidad, los tratamientos diferenciales y la multiplicidad. El principio de flexibilidad permite la concertación de acuerdos de alcance parcial, regulada en forma compatible con la consecución progresiva de la convergencia y el fortalecimiento de los vínculos de integración. La multiplicidad posibilita distintas formas de concertación entre los países miembros, utilizando todos los instrumentos que sean capaces de dinamizar y ampliar los mercados a nivel regional. De hecho, la flexibilidad del Tratado para realizar Acuerdos de Alcance Parcial (AAP) y de Complementación Económica (CE), que en su momento otorgaban mayores preferencias entre los países latinoamericanos, abrió la puerta para nuevos procesos de integración, que han derivado en Tratados de Libre Comercio; por ejemplo, el TLC de Colombia con Chile, o con México. La suscripción de Acuerdos de Alcance Parcial (AAP) y de Complementación Económica (CE), es posible gracias al artículo 4 del TM80, el cual busca desarrollar las 18 funciones establecidas en su segundo artículo (Asociación Latinoamericana de Integración, 1980): “Artículo 2. Las normas y mecanismos del presente Tratado y las que dentro de su marco establezcan los países miembros, tendrán por objeto el desarrollo de las siguientes funciones básicas de la Asociación: la promoción y regulación del comercio recíproco, la complementación económica y el desarrollo de las acciones de cooperación económica que coadyuven a la ampliación de los mercados”. El camino a lograr un acuerdo entre los dos bloques más importantes de la región para la época, empezó a pavimentarse en diciembre de 1996, cuando Bolivia y los Estados Parte del MERCOSUR suscribieron el Acuerdo de Complementación Económica N° 36 (ACE 36), aún vigente, con el principal objetivo de establecer una zona de libre comercio, instrumento muy útil hoy en día para efectos de la adhesión como de Bolivia al Bloque. Posteriormente, en el año 1998, la CAN y el MERCOSUR suscribieron un Acuerdo Marco, el cual se estableció las bases para la conformación de una zona de libre comercio, y se determinó que las negociaciones se desarrollarían en dos etapas: una para negociar un acuerdo de preferencias arancelarias fijas, y otra para establecer un acuerdo de libre comercio. Con el fin de cumplir lo establecido en el Acuerdo Marco y avanzar en la creación de la zona de libre comercio, en 1999, la CAN inició negociaciones con cada uno de los Estados Parte del MERCOSUR, y en agosto de ese mismo año, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela suscribieron con Brasil el Acuerdo de Complementación Económica N° 39, el cual estuvo vigente con Colombia hasta cuando entró en vigencia el ACE 59 en el año 2005 (Asociación Latinoamericana de Integración, 2005). Lo mismo ocurrió con el Acuerdo de Complementación Económica N° 48, suscrito en junio de 2000 entre los Países Miembros de la CAN y Argentina que el cual estuvo vigente con Colombia hasta cuando entró en vigencia el ACE 59 en el año 2005 (Asociación Latinoamericana de Integración, 2005). Por otra parte, el 30 de noviembre de 2003 se suscribió el Acuerdo de Complementación Económica entre Perú y los Estados Parte del MERCOSUR (ACE 58), 19 cuyo objetivo es formar un área de libre comercio entre las Partes Contratantes (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015). Ya con una primera etapa agotada, el 18 de octubre de 2004 Colombia, Ecuador y Venezuela, Países miembros de la Comunidad Andina, y Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, Estados Parte de MERCOSUR, suscribieron el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica N° 59 (AAP.CE No.59), celebrado en el marco del Tratado de Montevideo 1980, cuyo propósito es el de formar un área de libre comercio entre las Partes Contratantes mediante la expansión y diversificación del intercambio comercial y la eliminación de las restricciones arancelarias y de las no arancelarias que afectan el comercio recíproco (Asociación Latinoamericana de Integración, 2005). 1.2. Decisión de suscribir un acuerdo comercial con el Mercosur. Dada la confluencia de los últimos años entre la Comunidad Andina y el Mercosur en los esfuerzos de integración de la región, la iniciativa de un acuerdo comercial que integrara ambos bloques, fue vista como una oportunidad histórica para impulsar el desarrollo de sus miembros, a través de la profundización del intercambio comercial y la articulación productiva. Al hacer parte del mismo, siete de los diez países más grandes de Suramérica, el Acuerdo se constituiría en la base de la integración suramericana, entendiendo que Bolivia, Chile y Perú tenían o estaban culminando procesos de integración igual de profundos con los demás países del Área (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2005). En el aspecto legal interno, la pertinencia y la competencia del Acuerdo se encuentran justificados desde el Preámbulo mismo de la Constitución Política de 1991, el cual indica que el pueblo colombiano, en ejercicio de su poder soberano, está “comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana”. Asimismo, el artículo noveno de la Constitución dispone que “las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia” (Corte Constitucional de Colombia, 2015). 20 Las cuestiones de trámite y facultades al Presidente de la República, están amparadas por el artículo 150 de la Constitución, que asigna al Congreso de la República la facultad de aprobar o improbar los tratados internacionales que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por otra parte, el artículo 189 atribuye al Presidente de la República la facultad de expedir dicha regulación y le otorga la dirección de las relaciones internacionales y la celebración de tratados con otros Estados y entidades de derecho internacional. En el mismo sentido, el artículo 224 autoriza la aplicación provisional de tratados económicos y comerciales, suscritos en el ámbito de algún organismo internacional que así lo prevea (Corte Constitucional de Colombia, 2015). Finalmente, el artículo 226 de la Constitución, establece que el Estado “promoverá la internacionalización de las relaciones (…) económicas (…) sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional”, y el artículo 227 que “promoverá la integración económica (…) con las demás naciones y especialmente con los países de América Latina y del Caribe mediante la celebración de tratados (…) sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad (…)” (Corte Constitucional de Colombia, 2015). El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario” del primer gobierno de Álvaro Uribe Vélez, aprobado mediante la Ley 812 de 2003, estableció los lineamientos generales a los cuales debía sujetarse el Gobierno Nacional para el desarrollo de las relaciones exteriores y el comercio internacional en el marco de una ambiciosa y realista política de inserción de Colombia en el entorno económico mundial. Dicha Ley, dispuso expresamente el mandato de realizar, entre otras, una “negociación para la conformación de una zona de libre comercio entre la Comunidad Andina y los países del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), o una negociación con algunos países de estos dos bloques donde exista consenso”. (Departamento Nacional de Planeación de Colombia, 2003). Los numerales 7 de los literales A y particularmente el B del Artículo 8 de la mencionada Ley, señalaron: 21 “A. (...) 7. Política de relaciones exteriores y cooperación internacional. El Gobierno Nacional trabajará en una inserción positiva de Colombia en el entorno internacional. En este sentido, la política exterior se armonizará con las prioridades de la política doméstica procurando su adecuada comprensión por parte de la comunidad internacional. La promoción internacional y el incremento de las exportaciones será el principal objetivo de la política exterior colombiana (...) En las Relaciones bilaterales se fortalecerá el diálogo político a todos los niveles y se promoverán los intereses económicos y comerciales, buscando incentivar la inversión y atraer cooperación hacia los programas prioritarios del Gobierno Nacional y entidades territoriales. En particular, con los países de América Latina y el Caribe se fortalecerá el desarrollo integral de las zonas de frontera y se impulsará el fortalecimiento y consolidación de la Comunidad Andina. Con Estados Unidos se avanzará en el aprovechamiento del ATPDEA; el proceso de negociación de Colombia para el ALCA dentro de un marco pluralista y participativo que integre las necesidades regionales con los intereses nacionales; la negociación bilateral de libre comercio; y el impulso al Estatus de Protección Temporal (TPS) a la comunidad colombiana. Y con Europa se trabajará por un Acuerdo de Asociación entre la Comunidad Andina y la Unión Europea, que incorpore las preferencias del Sistema Generalizado de Preferencias Andino, y el desmonte de las barreras comerciales para nuestras exportaciones. B. (...) 7. Política comercial. Se continuará con la ejecución del Plan Estratégico Exportador 1999-2009 como estrategia de inserción internacional de largo plazo involucrando al sector privado, público y la academia. Se incluirá dentro del Plan Estratégico Exportador nuevas estrategias para la diversificación de los mercados destino de las exportaciones colombianas. Se buscará que el Acuerdo de Libre Comercio para las Américas (ALCA) sea equilibrado, elimine barreras innecesarias al comercio internacional de bienes y servicios, permita una apertura en los mercados de contratación pública, y cuente con una mayor disciplina en las ayudas internas para los productos agrícolas, para lo cual se implementarán espacios e instancias de participación ciudadana, que permitan conocer las necesidades de los diferentes sectores sociales afectados e involucrados, en el territorio nacional. Se buscará que las negociaciones que se llevan a cabo en el seno de la Organización Mundial del Comercio, OMC, estén orientadas a lograr una reforma al comercio mundial de productos agrícolas y la eliminación del escalonamiento y picos arancelarios, entre otros. 22 Se harán esfuerzos dirigidos a consolidar un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos y otras naciones. En este sentido, se adelantará la negociación para la conformación de una zona de libre comercio entre la Comunidad Andina y los países del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), o una negociación con algunos países de estos dos bloques donde exista consenso. Colombia profundizará los acuerdos con Centroamérica y el Caribe, Asia, Pacífico, Medio Oriente y la Unión Europea a fin de asegurar una mayor presencia en esas regiones. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo participará activamente en la difusión y capacitación sobre los nuevos beneficios arancelarios y en la identificación de productos y compradores potenciales derivados de la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas (ATPA). Se continuarán los procesos de promoción de exportaciones agrícolas, brindando una protección razonable a la producción agropecuaria y fortaleciendo la inteligencia de mercados, dentro del marco de la Organización Mundial del Comercio.” Para definir el “interés general” de Colombia en la negociación con el Mercosur, el Gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-2006) señaló en su exposición de motivos presentada al Congreso de la República con el fin de buscar la internalización del Acuerdo, que de conformidad con la Ley Marco de Comercio Exterior (artículo 2), los intereses nacionales que debían ser garantizados en los procesos de negociación comercial eran aquellos que permitían “1. Impulsar la internacionalización de la economía colombiana para lograr un ritmo creciente y sostenido de desarrollo. 2. Promover y fomentar el comercio exterior de bienes, tecnología y servicios y en particular, las exportaciones. 3. Estimular los procesos de integración y los acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales que amplíen y faciliten las transacciones externas del país. 4. Impulsar la modernización y eficiencia de la producción local, para mejorar su competitividad internacional y satisfacer adecuadamente las necesidades del consumidor. 5. Procurar una legal y equitativa competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada, en particular, contra las prácticas desleales de comercio internacional. 6. Apoyar y facilitar la iniciativa privada y la gestión de los 23 distintos agentes económicos en las operaciones de comercio exterior (...)”. (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2005) Asimismo, el Gobierno Nacional señaló que el artículo primero de la Constitución Política dispone que “Colombia es un estado social de derecho” fundado “en la prevalencia del interés general”, y el artículo 209 dispone que “La función administrativa está al servicio de los intereses generales”, para concluir que en ese contexto, el interés general de Colombia incluye los principios establecidos en el preámbulo y los primeros artículos de la Constitución, “tales como la prosperidad general, la convivencia pacífica, la justicia, el acceso de todos los habitantes a la salud, la educación y el trabajo, la preservación del medio ambiente y la vigencia de un orden político democrático y participativo”. (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2005) Por todo lo expuesto, el Gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-2006) tuvo claro que el interés general de Colombia en las negociaciones comerciales no se identificaba exclusivamente con los intereses económicos y políticos de sectores, gremios, asociaciones, empresas, sindicatos u organizaciones no gubernamentales individuales. “La construcción del interés nacional es un reto constante, puesto que no es la simple suma de los intereses de cada uno de los individuos que componen la sociedad. El interés nacional comprende, pero no se agota con la conciliación de intereses muy diversos y en ocasiones contradictorios…” (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2005). De hecho, vale la pena reconocer al Presidente Álvaro Uribe Vélez que a pesar de sus marcadas diferencias ideológicas con la línea de pensamiento de varios de los gobernantes de la época en la región, principalmente con Hugo Chávez (1999-2013) en Venezuela, Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) en Brasil, Néstor Kirchner (2003- 2007) en Argentina, y Nicanor Duarte Frutos (2003-2008) en Paraguay, haya mantenido firme su política comercial, anteponiendo ese interés general a su combativa visión política sobre la concepción del Estado. Aunque a la larga, no tanto en lo económico como en lo político, dicha visión le haya significado algunos reveses en la diplomacia regional, principalmente con Venezuela y Ecuador. 24 Con respecto al tema eminentemente comercial, el mercado potencial al que Colombia estaba por acceder, había llegado a cerca de 216 millones de habitantes, con un Producto Interno Bruto aproximado de US$569.000 millones (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2016), por lo que obtener acceso preferencial estable al muy protegido primer mercado de América Latina, generaría condiciones adecuadas para incentivar procesos de inversión con orientación exportadora, que en complementación con acceso preferencial a otros mercados de importancia estrategia para el país permitía, en el mediano plazo, el aprovechamiento ampliado de mayores economías de escala (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2005). De hecho, un estudio realizado por el Centro de Economía Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores de Argentina concluyó que, en un escenario sin aranceles, la producción de los países andinos tendría la potencialidad de penetrar el mercado del MERCOSUR. El estudio, tomando como punto de referencia el periodo 1998-2002, señaló que la oferta de los países andinos podría desplazar ventas argentinas en el mercado de Brasil por US$750 millones y ventas de Brasil en el mercado de Argentina por US$1400 millones (Centro de Economía Internacional, 2003). Según el mismo estudio (Centro de Economía Internacional, 2003), entre los productos con capacidad "fuerte" para penetrar el mercado de Brasil se encuentran plásticos, productos farmacéuticos, filamentos sintéticos, y caucho y sus manufacturas. Los productos andinos que también podrían desplazar ventas argentinas en el mercado de Brasil, pero con una capacidad menor, incluyeron productos lácteos, pieles y cueros, productos diversos de la industria química, productos químicos orgánicos y filamentos sintéticos y artificiales. Los productos andinos con capacidad "fuerte" para desplazar a Brasil en el mercado de Argentina son vehículos y sus partes, máquinas y aparatos, artículos textiles y confecciones, y papel y cartón. Con menor capacidad aparecen fundición de hierro y acero (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2005). Lo señalado en el estudio del Centro de Economía Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores de Argentina, cobra plena vigencia y se alinea con lo planteado por Eli Heckscher y Bertil Ohlin en su “modelo Heckscher – Ohlin”, según el cual, cuando un país utiliza sus mejores factores de producción en aquellos sectores más favorables de 25 acuerdo con su nivel de especialización, consigue una ventaja comparativa, dinamizando el comercio internacional al exportar bienes en los cuales cuenta con ciertas ventajas por la explotación de determinados recursos, e importar los bienes en los que tiene desventaja, pero que requiere para su aparato productivo o para el consumo (Krugman & Obstfeld, 1994). Un estudio realizado por Fedesarrollo en 1999, mostraba que entre los sectores productivos que presentaban indicadores de penetración relevantes para las exportaciones colombianas en el MERCOSUR estaban el textil, confecciones, peletería, bebidas y tabaco, productos de papel y publicaciones, así como sectores basados en recursos naturales tales como silvicultura, productos de madera, vegetales y frutas (Echavarría, 1999). En resumen, para el Gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-2006), luego de las valoraciones realizadas por el sector privado colombiano, y de acuerdo a los resultados de los estudios señalados, un acuerdo con MERCOSUR creaba para Colombia importantes oportunidades de exportación en sectores significativos de la economía, permitiéndole al país importar bienes de capital y materias primas e insumos a menores costos, generando incrementos de competitividad del aparato productivo nacional (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2005). 1.3. El Acuerdo de Complementación Económica N° 59. 1.3.1. Descripción del Acuerdo. El Acuerdo de Complementación Económica N° 59 (ACE 59), suscrito el 18 de octubre de 2004, fue aprobado por el Congreso de la República de Colombia mediante la Ley 1000 de 2005, la cual fue declarada exequible por la Honorable Corte Constitucional mediante sentencia C-864 del 18 de octubre de 2006. La duración del Acuerdo es indefinida y entró en vigor bilateralmente entre Colombia, Argentina, Brasil y Uruguay el 1 de febrero de 2005, y con Paraguay el 19 de abril de 2005 (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015). 26 El Acuerdo, que se enmarca en los principios3 de Trato Nacional, Asimetría y Nación Más Favorecida, busca conformar una zona de libre comercio a través de un Programa de Liberación Comercial, que se aplica a los productos originarios y procedentes de los territorios de las Partes Signatarias. Dicho programa consiste en desgravaciones bilaterales progresivas y automáticas, aplicables sobre los aranceles vigentes para la importación de terceros países en cada Parte Signataria. Se acordaron cronogramas de desgravación hasta de 15 años, los cuales finalizan el 1 de enero de 2018, lo que significa que, para este año, cerca del 85% de los productos se encuentran totalmente desgravados (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015). Nación Más Favorecida: En materia de Nación Más Favorecida (NMF), se dispone que la Parte que celebre un acuerdo no ALADI debe informar a las otras Partes Signatarias, y anunciar la disposición a negociar, concesiones equivalentes a las otorgadas y recibidas de manera global. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015) Desarrollos Normativos: El Acuerdo contempla otras disciplinas como: Normas de origen; Defensa Comercial; Solución de Controversias; Medidas sanitarias y fitosanitarias; y Normas, reglamentos técnicos y evaluación de la conformidad las cuales son compatibles con la estructura productiva colombiana. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015) Agricultura: En el ámbito agrícola el acuerdo responde adecuadamente al carácter esencialmente competitivo de las economías del MERCOSUR frente a la colombiana. Lo anterior se ve reflejado en el mantenimiento de instrumentos como el Mecanismo de Estabilización de Precios (MEP) y la desgravación arancelaria a 15 años que se aplicará únicamente sobre una parte del arancel, permitiendo la vigencia y permanencia de dicho Mecanismo. La desgravación completa del componente fijo será en el 2018, y la del componente variable se mantendrá permanente al aplicar el componente 3 Contemplados en los artículos 3 y 18 del Tratado de Montevideo de 1980. 27 variable del Sistema Andino de Franjas de Precios (SAFP). (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015) Adicionalmente, en el caso del azúcar, producto que sufre de altas distorsiones en el mercado internacional, se acordó un programa de liberación comercial bajo los mismos criterios establecidos para los demás productos incluidos en Mecanismo de Estabilización de Precios, pero éste iniciará su aplicación cuando las Partes así lo acuerden, lo cual a la fecha no ha sucedido. En otros productos altamente sensibles como carnes y lácteos, únicamente se otorgan preferencias sobre cantidades limitadas y tipo de productos que no afectan la producción nacional de este tipo de bienes. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015) En cuanto a medidas para el sector agrícola, existe una salvaguardia agrícola que podrá aplicarse en situaciones imprevistas para aquellos productos del ámbito agrícola más sensibles ante las distorsiones temporales en el comercio subregional. En el caso de Colombia la medida cubre 30 subpartidas (cítricos, café, cacao, papa, harina de maíz, etc.) y podrán activarse por volumen para 57 subpartidas (carne de pollo, lácteos, arroz, maíz y aceites, etc.) pertenecientes al SAFP. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015) Normas de origen: En materia de normas de origen también se refleja la asimetría contemplada en ALADI: mientras las exportaciones de Colombia hacia Argentina o Brasil deben cumplir con un valor de contenido regional inicial del 50% y del 55% a partir del octavo año de vigencia del Acuerdo, las exportaciones de Argentina o Brasil al mercado colombiano deben tener un valor de contenido regional del 60%. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015) Defensa comercial: El ACE 59 incluye mecanismos de defensa comercial aplicables cuando una rama de la producción se encuentre en riesgo debido a un aumento de las importaciones del socio comercial exportador y se ocasione un daño grave para el producto. Al respecto, la salvaguardia bilateral está incluida en el Anexo V del ACE 59 y adicionalmente, existe la posibilidad de aplicar una medida especial, la cual opera como una salvaguardia agrícola. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015) 28 La medida especial está incluida en el anexo IX del Acuerdo. Esta medida se puede activar por volumen o por precio cuando las importaciones de un determinado producto originaria de una Parte Signataria, realizadas en condiciones preferenciales, causen o amenacen causar un daño a la producción doméstica. La medida especial puede ser adoptada provisionalmente por 90 días. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015) El texto de salvaguardias establece la posibilidad de que las partes adopten medidas para controlar aumentos en las importaciones de productos provenientes de otra Parte que causen o amenacen causar daño a la producción nacional, durante todo el programa de liberación (15 años) y 4 años. El desmonte de este mecanismo dependerá de la evaluación que haga la Comisión Administradora al vencimiento de dicho plazo. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015) Por otra parte, se incorporó al articulado la posibilidad de que, en el evento en que la Comisión Administradora del Acuerdo determine la conveniencia de eliminar la salvaguardia general, ésta sea sustituida previamente a su eliminación por una medida especial (salvaguardia cambiaria) para corregir desequilibrios derivados de devaluaciones masivas de la moneda de alguno de los socios. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015) Medidas sanitarias y fitosanitarias: El capítulo está basado en los acuerdos OMC sobre la materia y su principal objetivo es que las medidas sanitarias y fitosanitarias sólo se apliquen en cuanto sean necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales basadas en principios científicos, de conformidad con lo establecido en la OMC. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015) Se establecen mecanismos y procedimientos con plazos debidamente acordados, a través de los cuales las partes adelantarán procesos de armonización y equivalencia de sus respectivas medidas, como instrumento de facilitación del comercio. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015) Normas, reglamentos técnicos y evaluación de la conformidad: Capítulo basado en los acuerdos OMC sobre la materia y su objetivo es evitar que las normas técnicas y 29 reglamentos técnicos que las partes adopten o apliquen se constituyan en obstáculos técnicos innecesarios al comercio recíproco. Las Partes podrán celebrar en la medida de sus posibilidades acuerdos de reconocimiento entre sus respectivas autoridades a fin de determinar la equivalencia de sus normas y reglamentos. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015) 1.3.2. Objetivos del Acuerdo. El artículo primero del Acuerdo señala expresamente varios objetivos (Asociación Latinoamericana de Integración, 2005): 1. “Establecer el marco jurídico e institucional de cooperación e integración económica y física que contribuya a la creación de un espacio económico ampliado que tienda a facilitar la libre circulación de bienes y servicios y la plena utilización de los factores productivos, en condiciones de competencia entre las Partes Contratantes; 2. Formar un área de libre comercio entre las Partes Contratantes mediante la expansión y diversificación del intercambio comercial y la eliminación de las restricciones arancelarias y de las no-arancelarias que afecten al comercio recíproco; 3. Alcanzar el desarrollo armónico en la región, tomando en consideración las asimetrías derivadas de los diferentes niveles de desarrollo económico de las Partes Signatarias; 4. Promover el desarrollo y la utilización de la infraestructura física, con especial énfasis en el establecimiento de corredores de integración que permita la disminución de costos y la generación de ventajas competitivas en el comercio regional recíproco y con terceros países fuera de la región; 5. Promover e impulsar las inversiones entre los agentes económicos de las Partes Signatarias; 6. Promover la complementación y cooperación económica, energética, científica y tecnológica; 7. Promover consultas, cuando corresponda, en las negociaciones comerciales que se efectúen con terceros países y agrupaciones de países extra regionales”. Entendiendo que el primer objetivo se encuentra plenamente desarrollado con la entrada en vigencia y aplicación del ACE 59 por todas las Partes Signatarias del mismo, el análisis de esta investigación, estará centrado en el segundo objetivo, el cual, las Partes 30 acordaron que sería implementado a través del Programa de Liberación Comercial del Acuerdo, el cual será objeto de análisis a continuación. 1.4. Régimen general de preferencias arancelarias del Acuerdo El objetivo de libre comercio se desarrolla a través de un Programa de Liberación Comercial, establecido en el artículo 3 del Acuerdo, el cual señala (Asociación Latinoamericana de Integración, 2005): “Artículo 3.- Las Partes Contratantes conformarán una Zona de Libre Comercio a través de un Programa de Liberación Comercial, que se aplicará a los productos originarios y procedentes de los territorios de las Partes Signatarias. Dicho Programa consistirá en desgravaciones progresivas y automáticas, aplicables sobre los aranceles vigentes para la importación de terceros países en cada Parte Signataria, al momento de la aplicación de las preferencias de conformidad con lo dispuesto en sus legislaciones...” Dado que el Acuerdo contempla el principio de trato diferenciado, o “asimetría” prevista en ALADI (comprendida en los artículos 3 y 18 del Tratado de Montevideo de 1980), la cual responde a las diferencias existentes en los niveles de desarrollo económico de los países miembros, su aplicación se observa tanto en los plazos de desgravación diferenciados, como en las normas de origen acordadas, según la clasificación establecida en la ALADI para cada país. Es así como, los países calificados como de menor desarrollo económico relativo de la región (Bolivia, Ecuador y Paraguay) gozan de un sistema preferencial sobre la base de tres categorías de países, que se integrarán tomando en cuenta sus características económico - estructurales (Asociación Latinoamericana de Integración, 1980). Dichos tratamientos serán aplicados en una determinada magnitud a los países de desarrollo intermedio y de manera más favorable a los países de menor desarrollo económico relativo, a través de las nóminas de apertura de mercados que los países ofrecen en favor de los países con menor desarrollo económico relativo (PMDER), así como de programas especiales de cooperación (ruedas de negocios, pre-inversión, financiamiento, apoyo 31 tecnológico), y de medidas compensatorias a favor de los países mediterráneos, se busca una participación plena de dichos países en el proceso de integración (Asociación Latinoamericana de Integración, 2016). Entonces, para el caso del ACE 59, Argentina y Brasil adoptaron programas de desgravación arancelaria más acelerados que a los que se obliga Colombia. Asimismo, Colombia otorgó unas condiciones favorables para Paraguay. Por esto, el grueso de la producción colombiana se desgravó en un plazo de 12 años y los productos altamente sensibles quedaron en la canasta de 15 años. Por su parte, las materias primas, insumos y bienes de capital no producidos se ubicaron en la canasta inmediata o de seis años (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015). Para Colombia, los sectores en los que se identificaron mayores sensibilidades durante la negociación con los países del Mercosur, fueron carne, leche y sus derivados, arroz (en general toda la agricultura), azúcar, vehículos y autopartes. Estos productos, con excepción del azúcar que se mantiene "encapsulado" para todos los países, lo que significa que el cronograma de desgravación nunca arrancó, han sido ubicados en la canasta de desgravación más larga, es decir a 15 años (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015). Por su parte, los países del Mercosur, principalmente Argentina y Brasil, identificaron sensibilidades en textiles, confecciones, metalmecánica, y en vehículos y autopartes colombianos. La alta sensibilidad de Colombia con la agricultura del Mercosur, se ve reflejada en instrumentos como el Mecanismo de Estabilización de Precios (MEP) y la desgravación arancelaria a 15 años que se aplicará únicamente sobre una parte del arancel, permitiendo la vigencia y permanencia de dicho Mecanismo. La desgravación completa del componente fijo será en el 2018, y la del componente variable se mantendrá permanente al aplicar el componente variable del Sistema Andino de Franjas de Precios (SAFP), sobre el cual se basa el MEP (Secretaria General de la Comunidad Andina - SGCAN, 1994). Asimismo, en productos altamente sensibles como carnes y lácteos, únicamente se otorgan preferencias sobre cantidades limitadas (contingentes de importación) para proteger la producción nacional. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015) 32 De esta forma, los plazos de desgravación entre Colombia y los países signatarios del MERCOSUR son los siguientes (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015): Tabla 1. Canastas del Programa de Liberación Comercial del ACE 59 ______________________________________________________________________ Canastas del Programa de Liberación Comercial del ACE 59 ______________________________________________________________________ Colombia: inmediata, 6 (intermedia), 12 (general) y, 15 años (sensible) Brasil: inmediata, 4 (intermedia), 8 (general) y, 15 años (sensible) Argentina: inmediata, 5 (intermedia), 10 (general) y, 15 años (sensible) Uruguay: inmediata, 6 (intermedia), 12 (general) y, 15 años (sensible) Paraguay: inmediata, 6 (intermedia), 12 (general) y, 15 años (sensible) _______________________________________________________________________ Fuente: www.mincit.gov.co, elaboración propia, 2016. Con respecto a las preferencias negociadas con anterioridad, denominadas como “Patrimonio Histórico”, las cuales han regulado el comercio durante los años previos al Acuerdo, el ACE 59 las mantuvo y profundizó, de tal manera que sirvieron como punto de partida para las desgravaciones de los productos beneficiados con dicho tratamiento. Dicho “Patrimonio Histórico” junto con las Preferencias Arancelarias Regionales existentes, se reflejaron en los puntos iniciales de desgravación comprometidos por los países en el cronograma general: mientras Argentina y Brasil otorgaron a Colombia una preferencia inicial de 30%, Colombia otorgó a estos dos países 15%; Uruguay y Colombia, por ser considerados países de similar nivel de desarrollo iniciaron el programa de liberación con una preferencia reciproca de 25%; y a Paraguay se le otorgó un 35%, recibiendo un 15% (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2005). Para beneficiarse del tratamiento preferencial, los productos deben ser originarios de las Partes Signatarias, observando lo contenido en el Anexo IV del Acuerdo, particularmente las normas para la calificación, declaración, certificación, control y 33 verificación del origen de las mercancías aplicables al comercio en el mercado ampliado, así como para la expedición directa, sanciones y responsabilidades (Asociación Latinoamericana de Integración, 2005). El Acuerdo prevé como primer criterio de calificación de origen, el cambio de partida, y como segundo criterio se acordó un contenido regional que inició en 50%, pasando al 55% en el octavo año de vigencia del acuerdo. No obstante que dichos criterios aplican para la gran mayoría de productos, debido a sus múltiples sensibilidades, las Partes Signatarias del Acuerdo convinieron fijar unos requisitos específicos de origen bilaterales para aquellos productos considerados sensibles para cada país. Cabe señalar que, aunque la negociación de los requisitos específicos de origen se dio de manera bilateral para la mayoría de los sectores productivos, el sector automotor cuenta con un régimen de origen propio, plurilateral, y caracterizado por incorporar la normativa andina para la calificación de origen del sector. Se fijaron cuotas crecientes de integración de partes y piezas de la subregión hasta el 2011, año a partir del cual, se condicionó la continuidad del programa de liberación comercial hasta que las Partes definan el requisito de origen definitivo que regirá para los siguientes años. Por esto, el Acuerdo previó que, a partir del año 2012, se conservarán los niveles de preferencia y los requisitos de origen vigentes al 31 de diciembre de 2011. Debido a que las partes no han acordado la regla de origen definitiva para el sector, en el año 2016 se continúan aplicando las preferencias del 2011, sin que la progresividad del Programa de Liberación Comercial surta efecto, dejando el cronograma congelado y poniendo en duda el establecimiento de una zona de libre comercio que, según lo acordado, deberá consolidarse el 1 de enero del año 2018. En la misma situación se encuentran varios de los sectores más sensibles para cada una de las partes. En este sentido, los textiles, las confecciones, parte del sector metalmecánico y algunos plásticos y agroquímicos, se suman al sector automotor que han visto mermada su ventaja competitiva frente a diferentes socios comerciales que han obtenido, a través de nuevos acuerdos, acceso preferencial a mercados ya negociados en el ACE 59. 34 Y es que, aunque la mayoría de esas reglas de origen definitivas ya están acordadas, principalmente entre Argentina, Brasil y Colombia, lo cierto es que no se han podido poner en vigencia los instrumentos formales a través de los cuales se descongela el Programa de Liberación Comercial y se restablecen las preferencias al nivel actual. Los niveles porcentuales y el impacto para Colombia, serán analizados en el capítulo dos de esta investigación, y en el capítulo tres, se expondrán y analizarán las medidas por las cuales no se ha podido poner en vigencia lo acordado. 35 Capítulo 2. Impacto del acuerdo para Colombia 2.1. Comercio histórico entre Colombia y el Mercosur El Acuerdo de Complementación Económica N° 59 (ACE 59) representa para Colombia una oportunidad de acceder a un mercado potencial cercano a 250 millones de personas (The World Bank, 2016), con un Producto Interno Bruto de US$ 2.484 millones (The World Bank, 2016), lo cual le permite una demanda por productos importados cercana a los US$ 260.000 millones (International Trade Centre (ITC), 2016). De este mercado, el 80% corresponde a Brasil, lo que representa para Colombia una oportunidad de acceder a uno de los mercados más grandes y protegidos de América Latina. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015) El comercio entre los países de la Can y el Mercosur mostró una tendencia positiva durante la década de los noventa. Las exportaciones de los países de la Can hacia el Mercosur crecieron un 106% entre principios de los noventa y los primeros años de la década del dos mil, mientras que las ventas del Mercosur a la Comunidad Andina se incrementaron un 93% durante el mismo período. No obstante, la evolución positiva del comercio entre ambos bloques se vio temporalmente ralentizada hacia el final de la década, con ventas del Mercosur estancadas y exportaciones de la CAN declinantes. (Cicowiez, Berrettoni, & Lacunza, 2004). 36 Comercio histórico de Colombia con Mercosur Figura 1. Comercio histórico de Colombia con Mercosur Como se aprecia en la Gráfica, en los cuatro años anteriores a la suscripción del Acuerdo (2000-2003), los niveles de comercio entre Colombia y los países del Mercosur promediaron los US$167 millones, con US$93 de exportaciones colombianas y US$74 millones de importaciones del Mercosur. A partir de la implementación del Acuerdo se ha presentado una tendencia creciente de las exportaciones colombianas pasando de US$197 millones en 2005 (0,9% del total exportado por Colombia) a US$1.393 millones en 2015 (3,9% de las exportaciones totales de Colombia). El país ha registrado una diversificación importante de las ventas a estos mercados, pasando de vender 757 productos en el año 2004 a 1269 en el 20154 (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2016). Históricamente la balanza comercial con Mercosur ha sido deficitaria para Colombia. No obstante, dicho déficit ha venido disminuyendo año tras año, 4 Información a diez dígitos de la Nomenclatura Arancelaria NANDINA 2012 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 EXPORTACIONES 352 219 131 118 187 197 250 558 806 687 1,148 1,635 1,613 2,065 1,863 1,393 IMPORTACIONES 620 782 871 1,021 1,251 1,666 2,320 2,932 3,029 3,031 3,656 4,455 5,066 4,189 3,430 2,572 BALANZA COMERCIAL -269 -563 -741 -903 -1,063 -1,469 -2,070 -2,374 -2,223 -2,344 -2,508 -2,821 -3,453 -2,124 -1,566 -1,180 -4,000 -3,000 -2,000 -1,000 0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 Fuente: elaboración propia con datos DANE y DIAN, 2016. COMERCIO COLOMBIA - MERCOSUR Millones de USD 37 particularmente desde el 2012 cuando ascendió a US$3.453 millones, llegando a US$1.180 en el año 2015. En efecto, dicha tendencia continuó en el año 2015, cuando el déficit se redujo en un 25% respecto a lo observado el año anterior.(Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2016). 2.2. Comercio reciente entre Colombia y el Mercosur Las exportaciones de bienes agropecuarios en 2015 tuvieron un incremento de 3,2% alcanzando los US$12 millones. Este dinamismo se explica en gran medida por las acciones realizadas en el marco de las comisiones administradoras del ACE 59 y reuniones bilaterales que permiten tener protocolos de exportación vigentes para productos como flores, rosas y claveles, embriones de bovino, bovinos para reproducción, semen de bovino, feijoa, maracuyá, granadilla, café verde y tomate. Por su parte, entre 2014 y 2015 las exportaciones de productos agroindustriales decrecieron -19% al pasar de US$42 millones a US$35 millones respectivamente. El producto más destacado en monto exportado es el aceite de palma (USD 20 millones). En resumen, durante el 2015 las exportaciones hacia los países de Mercosur cayeron un 25,2% con respecto al 2014, cuando se registraron exportaciones por US$1.393 millones. Dicha caída se explica principalmente por la disminución de cerca del 40,2% en las ventas de productos minero-energéticos, pasando de US$837 a US$500 millones interanual. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2016). 38 Tabla 2. Exportaciones colombianas al Mercosur por sectores. Tabla 3. Importaciones colombianas del Mercosur CUODE 2013-2016 US$ Millones CIF En cuanto a las importaciones provenientes del bloque de países, en 2015 alcanzaron los US$2.572 millones CIF, decreciendo 25,4%, de las cuales el 79,5% de las compras realizadas a Mercosur correspondió a bienes de capital y materias primas, mientras que en 2013 fue de 83,1%. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2016). Vale destacar que las exportaciones colombianas no minero energéticas a tres de los cuatro países del Mercosur signatarios del ACE 59 aumentaron frente a 2014 con crecimientos del 5% para Argentina y del 38% tanto para Paraguay como para Uruguay. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2016). Fuente: elaboración propia con datos DANE y DIAN, 2016. Fuente: elaboración propia con datos DANE y DIAN, 2016. 39 2.3. Comercio bilateral con Argentina. 2.3.1. Estado de la desgravación arancelaria entre Colombia y Argentina. Finalizado el año 2015 y cumplidos doce de los quince periodos del Programa de Liberación Comercial del ACE 59 que culmina el 1 de enero de 2018, Argentina otorga libre acceso arancelario al 86% de los productos colombianos, los cuales corresponden principalmente a algodón, animales vivos, café, carnes de animales, combustibles, farmacéuticos, flores cortadas, resinas, vidrio y sus manufacturas, abonos y agroquímicos, manufacturas de hierro, acero y metales y productos siderúrgicos. El 3% de productos, dentro de los que están electro y gasodomésticos, jabones, productos cerámicos, productos siderúrgicos y resinas, está en proceso de desgravación y terminará el cronograma el 1 de enero de 2018. El 11% restante, representa los productos sensibles para la Argentina y cuya desgravación quedó limitada por contingentes o por reglas de origen transitorias que no fueron renovadas, implicando la congelación de los cronogramas de desgravación arancelaria. Colombia por su parte, una vez finalizado el año 2015, otorga libre acceso arancelario al 79% de los productos argentinos. El 7% alcanzará el 100% de preferencia en 2017 y 2018 con productos como electro y gasodomésticos, fibras e hilados, grasas y aceites, y algunos tejidos. El 14% restante representa los productos sensibles para Colombia, cuya desgravación está limitada por contingentes o por reglas de origen transitorias que no fueron renovadas, implicando la congelación de los cronogramas de desgravación arancelaria. Para los productos sensibles, Colombia y Argentina acordaron que parte del sector agrícola, de la química orgánica e inorgánica, plaguicidas, manufacturas plásticas, textiles y confecciones, bicicletas, motos, y algunos bienes de capital, quedaran sujetos a requisitos específicos de origen en lugar de los criterios generales de calificación de origen del Acuerdo (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2005). En el sector agrícola se negociaron las reglas de origen específicas con el fin de lograr que los productos agroindustriales se elaboren a partir de materias primas agrícolas producidas en Colombia, como en el caso del café, palma, leche y carne de bovino, o en 40 su defecto de insumos originarios. Además, existen requisitos para bienes finales como leche y sus derivados; aceites de soya, palma y coco; embutidos; lactosa y jarabe de lactosa; preparaciones de cacao; preparaciones de frutas y hortalizas; preparaciones y esencias de café; algunas preparaciones alimenticias como levaduras, budines, flanes y gelatinas; y alcohol etílico (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2005). Debido a las desigualdades en las estructuras productivas de los dos países, se estableció la regla general como requisito específico de origen por un plazo fijo de 3 años para manufacturas plásticas y de 2 años para plaguicidas. Se acordó que, durante el tiempo de vigencia de los requisitos, la Comisión Administradora del Acuerdo definirá el criterio de origen que se aplicará una vez concluya ese período, lo cual no ha sucedido, por lo que el programa de liberación se encuentra suspendido (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2005). En la misma situación se definieron los requisitos de origen y la desgravación para algunos productos de confecciones y las manufacturas de acero y hierro. Esto, debido a la imposibilidad de pactar un requisito de origen acorde con la estructura productiva colombiana, sin que restringiera la oferta exportable a ese mercado. En conclusión, además del sector automotor que está congelado para todas las partes, en la lista de productos colombianos sensibles para Argentina que tienen la desgravación congelada para el ingreso a ese mercado, está compuesta por algunas manufacturas plásticas, plaguicidas, confecciones y metalmecánica. 41 2.3.2. Comportamiento del comercio entre Colombia y Argentina. Figura 2. Comercio de Colombia con Argentina A partir de la entrada en vigencia del Acuerdo (febrero de 2005), se presentó una tendencia creciente de las exportaciones colombianas a la Argentina, pasando de US$38 millones en el 2004 a US$151 millones en 2015, luego de la caída global del comercio experimentada desde el 2014. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2016). Históricamente la balanza comercial con la Argentina ha sido deficitaria para Colombia. No obstante, dicho déficit ha venido disminuyendo año tras año, particularmente desde el 2013 cuando ascendió a US$1.159 millones (USD737 millones menos que el registrado en el 2012), impactada principalmente por las medidas restrictivas adoptadas por el gobierno argentino que buscaban administrar el comercio mediante sustitución de importaciones y el cepo cambiario. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2016). 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Exportaciones 56 37 14 19 38 47 51 74 133 99 130 305 288 433 201 151 Importaciones 133 182 188 226 282 359 515 627 794 939 1,329 1,706 2,184 1,592 937 472 Balanza comercial -77 -145 -174 -207 -243 -312 -464 -553 -661 -840 -1,198 -1,401 -1,896 -1,159 -735 -322 -2,500 -2,000 -1,500 -1,000 -500 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 Fuente: elaboración propia con datos DANE y DIAN, 2016. COMERCIO COLOMBIA - ARGENTINA Millones de USD 42 Para el año 2015, la balanza comercial con Argentina registró un déficit para Colombia de USD 322 millones (disminuyó 56% respecto al valor registrado el año anterior), con exportaciones por USD 151 millones (disminuyó 25% respecto al valor registrado el año anterior) y con importaciones por valor de USD 472 millones (disminuyó 50% respecto al valor registrado el año anterior). Las exportaciones no minero-energéticas fueron de USD 129 millones. Colombia exportó en el 2015 USD 35.690,8 millones e importó USD 51.598 millones. Las exportaciones de Colombia a Argentina en el 2015 fueron el 0,4% del total exportado por Colombia al mundo (destino 34 de nuestras exportaciones). Las importaciones representaron el 1% del total importado por Colombia del mundo (origen 20 de nuestras importaciones). En el año 2015 los principales productos no minero-energéticos exportados fueron: Polímeros de propileno (15%), Polímeros de cloruro de vinilo (9%), Placas, láminas, hojas y tiras, de plástico (9%), Insecticidas, raticidas, fungicidas y herbicidas (8%) y Celulosa y sus derivados químicos (4%). Por su parte, los principales productos importados fueron: Camiones (18%), Medicamentos para uso humano (8%), Barcos para transporte de personas o mercancías (8%), Cebada (6%) y Automóviles (5%). 2.4. Comercio bilateral con Brasil. 2.4.1. Estado de la desgravación arancelaria entre Colombia y Brasil. Finalizado el año 2015 y cumplidos doce de los quince periodos del Programa de Liberación Comercial del ACE 59 que culmina el 1 de enero de 2018, Brasil otorga libre acceso arancelario al 83% de los productos colombianos, los cuales son principalmente abonos y agroquímicos, algodón, animales vivos, aparatos médico-quirúrgicos, armas y municiones, café, calzado, carnes de animales, combustibles, preparaciones de belleza, frutas, muebles y productos cerámicos entre otros. Cerca del 1%, constituido principalmente por jabones, máquinas y aparatos, preparaciones de bovino, carne y pescado, y resinas y materias plásticas, entre otras, está en proceso de desgravación y 43 terminará el cronograma el 1 de enero de 2018. El 16% restante, representa los productos sensibles para Brasil y su desgravación quedó limitada por contingentes o por reglas de origen transitorias que no fueron renovadas, implicando la congelación de los cronogramas de desgravación arancelaria. Colombia por su parte, una vez finalizado el año 2015, otorga libre acceso arancelario al 74% de los productos brasileros como bombones, caramelos, confites y pastillas, jaleas y pastas de frutos presentados como artículos de confitería y los demás. El 4% alcanzará el 100% de preferencia en 2017 y 2018 con productos como cereales, grasas y aceites, jabones, papel, y resinas plásticas y sus manufacturas. El 22% restante representa los productos sensibles para Colombia, cuya desgravación está limitada por contingentes o por reglas de origen transitorias que no fueron renovadas, implicando la congelación de los cronogramas de desgravación arancelaria. Para los productos sensibles, Colombia y Brasil acordaron que algunos productos del sector agrícola, productos de la química orgánica e inorgánica, manufacturas plásticas, textiles y confecciones, hierro, acero y sus manufacturas, bicicletas, motos, algunos bienes de capital y bienes de informática, y telecomunicaciones, quedaran sujetos a requisitos específicos de origen en lugar de los criterios generales de calificación de origen del Acuerdo. En el sector agrícola se negociaron las reglas de origen específicas con el fin de lograr que los productos agroindustriales se elaboren a partir de materias primas agrícolas producidas en Colombia, como en el caso del café, palma, azúcar, leche y carne de bovino, o en su defecto de insumos subregionales. Dichos requisitos específicos aplican a la leche y sus derivados; aceites de soya, palma y coco; embutidos; lactosa y jarabe de lactosa; preparaciones de cacao; preparaciones de frutas y hortalizas; preparaciones y esencias de café; algunas preparaciones alimenticias como levaduras, budines, flanes y gelatinas; y alcohol etílico. Debido a las desigualdades en las estructuras productivas de los dos países, se estableció para textiles, confecciones, manufacturas plásticas, siderurgia y metalmecánica, requisitos de origen temporales que permiten la importación de algunos insumos de terceros países para que sean incorporados en la producción de estos bienes y 44 califiquen como originarios. Se acordó que, durante el tiempo de vigencia de los requisitos, la Comisión Administradora del Acuerdo definirá el criterio de origen que se aplicará una vez concluya ese período, lo cual no ha sucedido, por lo que el programa de liberación se encuentra suspendido En conclusión, además del sector automotor que está congelado para todas las partes, la lista de productos colombianos sensibles para Brasil que tienen la desgravación congelada para el ingreso a ese mercado, está conformada por algunas manufacturas plásticas, textiles, confecciones, siderurgia y metalmecánica. 2.4.2. Comportamiento del comercio entre Colombia y Brasil. Figura 3. Comercio de Colombia con Brasil A partir de la entrada en vigencia del Acuerdo (febrero de 2005), se presentó una tendencia creciente de las exportaciones colombianas a Brasil, pasando de US$141 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 EXPORTACIONES 284 167 110 93 141 141 191 471 649 570 993 1,295 1,291 1,591 1,622 1,190 IMPORTACIONES 474 539 600 717 889 1,272 1,763 2,250 2,186 2,030 2,248 2,617 2,719 2,457 2,365 1,997 BALANZA COMERCIAL -190 -372 -489 -623 -747 -1,131 -1,572 -1,779 -1,537 -1,460 -1,255 -1,322 -1,429 -867 -742 -808 -2,500 -2,000 -1,500 -1,000 -500 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 Fuente: elaboración propia con datos DANE y DIAN, 2016. COMERCIO COLOMBIA - BRASIL Millones de USD 45 millones en el 2004 a US$1.190 millones en 2015, cifra que refleja la caída del comercio, luego de que Colombia le exportara su mejor cifra histórica de USD1.622 millones en el 2014. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2016). Históricamente la balanza comercial con Brasil ha sido deficitaria para Colombia. No obstante, dicho déficit ha venido disminuyendo año tras año, particularmente desde el 2013 cuando ascendió a US$867 millones (USD562 millones menos que el registrado en el 2012), principalmente por la recesión brasilera. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2016). Durante el 2015, la balanza comercial con Brasil registró un déficit para Colombia de USD 808 millones (9% más que el valor registrado el año anterior), las exportaciones llegaron a USD 1.190 millones (27% menos que el valor registrado el año anterior) y las importaciones a USD 1.997 millones (16% menos respecto al valor registrado el año anterior). Las exportaciones no minero energéticas fueron de USD 715 millones. Colombia exporto en el 2015 USD 35.691 millones e importo USD 51.598 millones. Las exportaciones colombianas a Brasil en el 2015 representaron el 3% del total exportado por Colombia al mundo (destino 7 de nuestras exportaciones totales). Las importaciones fueron el 4% del total importado por Colombia del mundo (origen 5 de nuestras importaciones). En el año 2015 los principales productos no minero-energéticos exportados fueron: Insecticidas, raticidas y demás anti roedores (27%), Polímeros de cloruro de vinilo (24%), Polímeros de propileno (8%), Polímeros de estireno (2%) y Alambre de aluminio (2%). Asimismo, los principales productos importados en 2015, fueron: Neumáticos, llantas (5%), Automóviles (3%), Preparaciones alimenticias (3%), Hidrocarburos acíclicos (3%) y Motores y generadores, eléctricos (3%). 2.5. Comercio bilateral con Paraguay. 2.5.1. Estado de la desgravación arancelaria entre Colombia y Paraguay. 46 Finalizado el año 2015 y cumplidos doce de los quince periodos del Programa de Liberación Comercial del ACE 59 que culmina el 1 de enero de 2018, Paraguay ha liberado el 84% de las subpartidas arancelarias para las exportaciones colombianas. El 11% está en proceso de desgravación y terminará el cronograma el 1 de enero de 2018, incluyendo productos como aluminio, calzado, cobre, hortalizas, maderas, piedras preciosas, tejidos, y trenes. El restante 5% representa los productos sensibles para Paraguay, tales como buses, camiones, frutas, pilas y baterías, vehículos especiales, y vidrio y sus manufacturas, en los que su desgravación quedó limitada por contingentes o condiciones especiales. Colombia por su parte, una vez finalizado el año 2015, otorga libre acceso arancelario al 90% de los productos paraguayos, es decir a casi la totalidad del universo arancelario negociado. El 4% completará su cronograma en 2018, esto incluye productos como cereales, confecciones, frutas, grasas y aceites, neumáticos y semillas. El 6% restante representa los productos sensibles para Colombia, cuya desgravación está limitada por contingentes o por reglas de origen transitorias para productos como automóviles, cueros, farmacéuticos, maderas, vidrios y sus manufacturas etc. Para los productos sensibles, Colombia y Paraguay acordaron requisitos específicos sólo para algunos productos de las oleaginosas, lactosa y jarabe de lactosa, las preparaciones y esencia de café y las demás preparaciones alimenticias. Estos requisitos buscan que se beneficien de las preferencias arancelarias los productos que utilicen como materias primas el café, el azúcar, y el aceite de palma colombiano al igual que la soya paraguaya. En conclusión, además del sector automotor que está congelado para todas las partes, Colombia no tiene productos sensibles con desgravación congelada para el ingreso al mercado paraguayo. 47 2.5.2. Comportamiento del comercio entre Colombia y Paraguay. Figura 4. Comercio de Colombia con Paraguay A partir de la entrada en vigencia del Acuerdo (febrero de 2005), se presentó una reactivación del flujo comercial bilateral que registró una fuerte caída en los años previos. Aunque el volumen del comercio entre ambos países es el más pequeño entre los socios fundadores del Mercosur, la tendencia creciente de las exportaciones colombianas a Paraguay se refleja en el aumento de USD2 millones exportados en el año 2004, a USD23 millones en el año 2015, manteniendo la tendencia de crecimiento entre todos los signatarios del ACE 59. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2016). Históricamente la balanza comercial con Paraguay ha sido deficitaria para Colombia. No obstante, dicho déficit ha venido disminuyendo en los últimos años, particularmente desde el 2014 cuando ascendió a US$34 millones (USD26 millones 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 EXPORTACIONES 3 5 1 1 2 2 2 4 6 7 10 13 14 18 19 23 IMPORTACIONES 2 39 62 58 57 9 12 17 8 20 25 75 85 78 53 31 BALANZA COMERCIAL 1 -35 -61 -57 -55 -7 -10 -13 -2 -13 -15 -63 -71 -60 -34 -8 -80 -60 -40 -20 0 20 40 60 80 100 Fuente: elaboración propia con datos DANE y DIAN, 2016. COMERCIO COLOMBIA - PARAGUAY Millones de USD 48 menos que el registrado en el 2013). (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2016). Para el 2015, la balanza comercial con Paraguay registró un déficit para Colombia de USD 8 millones (disminuyó 75% respecto al valor registrado el año anterior), con exportaciones por USD 23 millones, (21% más que el valor registrado el año anterior) y con importaciones por valor de USD 31 millones (disminuyó 41% respecto al valor registrado el año anterior). Las exportaciones no minero energéticas fueron de USD 19,8 millones. Colombia exportó en el 2015 USD 35.690,8 millones e importó USD 51.598 millones. Las exportaciones de Colombia a Paraguay en el 2015 representaron el 0,06% del total exportado por Colombia al mundo (destino 64 de nuestras exportaciones), y las importaciones el 0,06% del total importado por Colombia del mundo (origen 67 de nuestras importaciones). En el año 2015 los principales productos no minero-energéticos exportados fueron: Cuadros, paneles, consolas y armarios para distribución de electricidad (23%), Medicamentos para uso humano (12%), Insecticidas, raticidas, fungicidas y herbicidas (7%), Transformadores eléctricos (6%) y Artículos de pasta de papel (5%). Asimismo, los principales productos importados en 2015 fueron: Trigo y morcajo (53%), Cigarrillos (28%), Medicamentos para uso humano (9%), Almidón y fécula (2%) y Sangre humana y sangre animal preparada para usos terapéuticos (2%). 2.6. Comercio bilateral con Uruguay. 2.6.1. Estado de la desgravación arancelaria entre Colombia y Uruguay. Finalizado el año 2015 y cumplidos doce de los quince periodos del Programa de Liberación Comercial del ACE 59 que culmina el 1 de enero de 2018, Uruguay ha liberado el 81% de las subpartidas arancelarias para las exportaciones colombianas, incluyendo productos como animales, vivos, café, cereales, combustibles, cuero, farmacéuticos, maderas, muebles, resinas plásticas, resinas plásticas, vidrio y sus 49 manufacturas, abonos y agroquímicos, armas y municiones, carnes de animales, combustibles, piedras preciosas, preparaciones animales, y productos siderúrgicos entre otros. El 4% está en proceso de desgravación y terminará el cronograma el 1 de enero de 2018, incluyendo productos como aluminio, calzado, confecciones, cuero, electro y gasodomésticos, máquinas y aparatos, y manufacturas diversas. El restante 15% representa los productos sensibles para Uruguay, tales como abonos y agroquímicos, aparatos de medición, frutas harinas, neumáticos, entre otros, en los que su desgravación quedó limitada por contingentes o condiciones especiales. Colombia por su parte, una vez finalizado el año 2015, otorga libre acceso arancelario al 83% de los productos uruguayos en los que se destacan las grasas y aceites, animales o vegetales. El 5% completará su cronograma en 2018, dentro de los cuales se destaca el calzado, cereales, confecciones, frutas, máquinas y aparatos, y resinas plásticas y sus manufacturas. El 12% restante representa los productos sensibles para Colombia, cuya desgravación está limitada por contingentes o por reglas de origen transitorias para productos como automóviles, buses, carros, camiones, cobre, confecciones, lácteos, relojes vidrio y sus manufacturas. En cuanto a los productos sensibles, Colombia y Paraguay acordaron requisitos específicos sólo para los lácteos y sus derivados, hortalizas, fresas, zarzamoras, moras, cerezas, harina de trigo, lactosa y jarabe de lactosa, preparaciones a base de cereales, preparaciones y esencia de café, preparaciones para sopas y potajes, helados, y demás preparaciones alimenticias, aceites y gases de petróleo, azufre sublimado y zapatos. Estos requisitos buscan que el acceso preferencial de los productos del sector agrícola, sean totalmente obtenidos o producidos a partir de insumos subregionales como la leche, el azúcar y el café. De igual manera, para que algunos bienes industriales sean originarios es necesario que se use petróleo, polainas y partes superiores de calzado producidas en territorio de una o más de las Partes. En conclusión, además del sector automotor que está congelado para todas las partes, Colombia no tiene productos sensibles con desgravación congelada para el ingreso al mercado uruguayo. 50 2.6.2. Comportamiento del comercio entre Colombia y Uruguay. Figura 5. Comercio de Colombia con Uruguay A partir de la entrada en vigencia del Acuerdo (febrero de 2005), se presentó una reactivación del flujo comercial bilateral que venía registrando caídas graduales en los años previos. Al igual que con los otros socios de Colombia en el Mercosur, el comercio presentó una tendencia creciente que se refleja en el aumento de USD6 millones exportados en el año 2004, a USD30 millones en el año 2015. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2016). Históricamente la balanza comercial con Uruguay también ha sido deficitaria para Colombia, con fluctuaciones que reflejan la misma tendencia deficitaria. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2016). Durante el año 2015, la balanza comercial con Uruguay registró un déficit para Colombia de USD 42 millones (23% menos que el valor registrado el año anterior). Las exportaciones fueron de USD 30 millones (41% más respecto al valor registrado el año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 EXPORTACIONES 9 10 5 4 6 7 6 9 19 12 14 22 20 23 21 30 IMPORTACIONES 11 21 21 20 23 26 30 37 41 43 54 57 78 62 76 72 BALANZA COMERCIAL -2 -11 -16 -16 -18 -19 -24 -28 -22 -31 -40 -35 -58 -39 -55 -42 -80 -60 -40 -20 0 20 40 60 80 100 Fuente: elaboración propia con datos DANE y DIAN, 2016. COMERCIO COLOMBIA - URUGUAY Millones de USD 51 anterior), y las importaciones de USD 72 millones (5% menos que el valor registrado el año anterior). Durante el 2015, se registraron exportaciones no minero energéticas por USD 29 millones. Las exportaciones de Colombia a Uruguay en el 2015 fueron 0,08% del total exportado por Colombia al mundo (destino 61 de nuestras exportaciones). Las importaciones fueron el 0,13% del total importado por Colombia del mundo (origen 48 de nuestras importaciones). En el año 2015 los principales productos no minero-energéticos exportados fueron: Sangre humana y sangre animal para usos terapéuticos (33%), Artículos para el transporte o envasado de plástico (6%), Cuadros, paneles, consolas, para control o distribución de electricidad (5%), Medicamentos para uso humano (5%) y Ácidos carboxílicos sus derivados halogenados, sulfonados (4%). Asimismo, los principales productos importados fueron: Mezclas de sustancias odoríferas para la elaboración de bebidas (30%), Preparaciones alimenticias (17%), Pescado congelado (10%), Medicamentos para uso humano (9%) y Cigarrillos (5%). 2.7. Sectores de interés para Colombia. 2.7.1. Manufacturas de plástico. Las manufacturas de plástico de la subpartida arancelaria 3923.30: bombonas, botellas, frascos y artículos similares de plástico que pueden ser fabricados con diferentes insumos plásticos, incluida las resinas PET clasificadas en la subpartida 3907.60, tienen la preferencia congelada debido a la falta de acuerdo entre Argentina, Brasil y Colombia. Esta regla de origen está pendiente entre Colombia, Brasil, Argentina y Ecuador, por lo que se aplicó la regla general hasta 31 diciembre 2005, entre Brasil y Colombia, y entre Argentina y Colombia. En cuanto al programa de desgravación, con Brasil se aplicó hasta el 31 de diciembre de 2004 y Argentina hasta el 31 de enero de 2005. La preferencia que Colombia otorga a Brasil y Argentina es del 20%, y recibe un 50% de Brasil y un 40% de Argentina. 52 En efecto, Colombia (parte interesada) ha solicitado que la regla a aplicar debería ser “Cambio de partida”. Por su parte Brasil y Argentina expresan que la aplicación de la regla general, que implica salto de partida o valor agregado regional para este producto, no correspondería, teniendo en cuenta que existe producción regional suficiente de la resina PET que permitiría cumplir con una regla de salto de partida y de valor agregado regional (50%). Tabla 4. Importaciones de insumos plásticos de la subpartida arancelaria 3907.60 Tabla 5. Exportaciones de insumos plásticos de la subpartida arancelaria 3907.60 Tabla 6. Balanza de insumos plásticos de la subpartida arancelaria 3907.60 País 2011 2012 2013 2014 2015 Argentina 87,400 76,738 61,463 67,186 104,372 Brasil 158,809 102,715 146,382 115,087 51,010 Colombia 110,671 113,815 124,695 137,671 153,105 Total general 356,880 293,268 332,540 319,944 308,487 Fuente: DIAN-DANE para Importaciones colombianas; trademap.org para el resto Importaciones totales por país Toneladas de la Subpartida arancelaria 3907.60 País 2011 2012 2013 2014 2015 Argentina 42,490 22,391 28,251 23,791 8,588 Brasil 32,866 25,211 28,515 37,599 91,376 Colombia 471 1,916 5,135 14,572 13,477 Total general 75,827 49,518 61,901 75,962 113,441 Fuente: DIAN-DANE para Exportaciones colombianas; trademap.org para el resto Exportaciones totales por país Toneladas de la Subpartida arancelaria 3907.60 País 2011 2012 2013 2014 2015 Argentina (44,910) (54,347) (33,212) (43,395) (95,784) Brasil (125,943) (77,504) (117,867) (77,488) 40,366 Colombia (110,200) (111,899) (119,560) (123,099) (139,628) Total general (281,053) (243,750) (270,639) (243,982) (195,046) Fuente: DIAN-DANE para Exportaciones colombianas; trademap.org para el resto Balanza Comercial por país Toneladas de la Subpartida arancelaria 3907.60 53 Revisadas las cifras de comercio de Argentina, Brasil y Colombia, se evidencia que la producción de envases PET en la región no es suficiente para las resinas Pet de la subpartida 3907.60, ya que las compras exceden a las ventas, tal y como se visualiza en el cuadro. Figura 6. Comercio Colombia Mercosur de envases PET 2.7.2. Agroquímicos Regla de origen para los productos clasificados por la partida arancelaria 3808, que se encuentra pendiente entre Colombia, Argentina, Venezuela y Ecuador. Se aplicó la regla general hasta el 31 diciembre 2006, entre Argentina y Colombia, al igual que el programa de desgravación. La preferencia que Colombia otorga Argentina se sitúa entre el 7% y el 50% dependiendo el producto, y recibe entre un 15% y 80%, dependiendo el producto. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Exportaciones 672,745 657,902 243,714 213,322 182,468 366,800 1,342,02 643,636 666,692 878,678 1,088,71 1,534,44 1,428,10 3,503,49 5,648,15 2,613,83 Importaciones 65,220 79,689 153,849 319,079 336,107 403,270 952,879 1,027,31 2,206,23 1,651,27 2,273,12 2,537,68 1,112,16 926,708 901,234 1,328,65 Balanza comercial 607,525 578,213 89,865 -105,757 -153,639 -36,470 389,142 -383,683 -1,539,5 -772,596 -1,184,4 -1,003,2 315,939 2,576,78 4,746,92 1,285,17 -2,000,000 -1,000,000 0 1,000,000 2,000,000 3,000,000 4,000,000 5,000,000 6,000,000 7,000,000 Fuente: elaboración propia con datos DANE y DIAN, 2016. Comercio Colombia - Mercosur Envases PET subpartida arancelaria 3923.30 en USD 54 Figura 7. Comercio Colombia Mercosur de agroquímicos PA 3808 Colombia ha pedido que la regla general de cambio de partida es la que debería aplicar para toda la partida 3808 y Argentina ha informado que los productos de esta partida corresponden al sector agroquímico, y son elaborados a partir de principios activos procedentes de los Capítulos 28 y 29. Como consecuencia de ello, siempre se registra un cambio de partida arancelaria entre los insumos y el producto final, con lo cual la aplicación de la regla general de origen en estos casos implicaría que, a través de procesos productivos mínimos, considerados insuficientes para la acreditación de origen, se considere como originarios a productos que no han tenido una transformación sustancial en su proceso de elaboración. Por este motivo, Argentina entiende que la regla de origen para el sector debe ser un requisito acumulativo de salto de partida arancelaria y valor agregado regional. Colombia ha reiterado su posición de cambio de partida, argumentando que para elaborar los productos agroquímicos de la 3808 se utilizan insumos del capítulo 29 (de los cuales no somos proveedores - ingredientes activos) y se realiza un proceso de formulación en planta para lograr la transformación del producto final. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Exportaciones 2,244 1,445 615 875 3,013 3,022 5,428 6,955 10,014 30,177 17,218 17,063 43,108 181,652 118,023 201,893 Importaciones 474,003 539,437 599,645 716,792 888,649 1,272,40 1,763,07 2,250,29 2,186,08 2,029,68 2,247,86 2,616,93 2,719,14 2,457,30 2,364,58 1,997,44 Balanza comercial -471,759 -537,992 -599,030 -715,917 -885,636 -1,269,3 -1,757,6 -2,243,3 -2,176,0 -1,999,5 -2,230,6 -2,599,8 -2,676,0 -2,275,6 -2,246,5 -1,795,5 -3,000,000 -2,000,000 -1,000,000 0 1,000,000 2,000,000 3,000,000 Fuente: elaboración propia con datos DANE y DIAN, 2016. Comercio Colombia - Mercosur Agroquímicos partida arancelaria 3808 (miles de USD) 55 En este sentido, atendiendo la inquietud de Argentina, se remitió para su conocimiento la Resolución 463 de la Junta del Acuerdo de Cartagena del 31 de marzo de 1997, a través de la cual se reconoce que el producto cumple con las normas de origen por resultar de un proceso de producción o transformación que le confiere una nueva individualidad. Es de anotar que dentro de la investigación realizada por la Junta, se constató que la fabricación de estos productos comprende un conjunto de operaciones además de la mezcla como son la fusión, homogenización, disolución, molienda, entre otros, que no cambian la naturaleza química del ingrediente activo, pero sí las propiedades del ingrediente activo como son la tensión superficial, la humectabilidad, granulometría, concentración del PH y densidad, que permiten adecuar al producto para su aplicación. De igual forma se evidenció que al modificar las propiedades físicas, tóxicas y ambientales de los principios activos unidos con otras materias primas como tenso activos, solventes, anticongelantes, emulsionantes, entre otros, se logra que los productos puedan aplicarse en condiciones que sean compatibles con el medio ambiente y con el tipo de cultivo. De esta forma se logró demostrar que los productos agroquímicos y plaguicidas formulados en Colombia, surgen de un proceso de transformación de la materia prima para lograr un producto final. Con el fin de desbloquear la negociación, recientemente Argentina propuso que se estudie una propuesta intermedia, la cual fue remitida por Colombia a mediados del 2016. 2.7.3. Textiles y confecciones. A diferencia de los asuntos relacionados con plásticos y agroquímicos, en textiles y confecciones, Argentina, Brasil y Colombia ya han suscrito acuerdos que descongelan las preferencias arancelarias. No obstante, dichos acuerdos no han podido entrar en vigencia debido a la falta de aprobación por parte de Venezuela. Con el fin de retomar el programa de liberación comercial que está congelado para textiles y confecciones entre Colombia, Brasil y Argentina, los gobiernos de estos tres países acordaron en octubre de 2014 las reglas de origen definitivas dentro del 56 Acuerdo Can-Mercosur, así como la aprobación de un mecanismo de excepción al régimen de origen en caso de desabastecimiento de insumos en cualquiera de los tres países para los hilados de las partidas 5402 a 5406. Figura 8. Comercio Colombia Mercosur de textiles No obstante, para que dichos tratos entren en vigencia deben hacer el trámite ante la Comisión Administradora del Acuerdo y recibir el visto bueno de siete países, de los cuales sólo Venezuela se ha abstenido. Por esto, Colombia y Brasil han realizado múltiples gestiones en diversas instancias que llevaron incluso a la modificación del reglamento del Acuerdo para reducir la doble instancia de aprobación de Venezuela. La adopción de las reglas de origen del sector textil – confecciones, permitirá que el programa de desgravación que se encuentra suspendido, continúe el cronograma de desgravación. La preferencia actual sobre el NMF (alrededor del 54%), pasará al 100% cuando entre en vigencia este acuerdo. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 EXPORTACIONES 7,878 8,435 8,716 6,797 5,436 8,513 11,547 14,331 14,494 11,060 17,993 23,817 25,991 35,680 45,674 36,335 IMPORTACIONES 75,299 76,856 79,026 77,491 75,777 63,739 67,442 64,889 61,336 44,122 39,717 69,084 68,829 53,160 53,401 45,008 BALANZA COMERCIAL -67,421 -68,421 -70,310 -70,694 -70,341 -55,226 -55,895 -50,558 -46,842 -33,062 -21,724 -45,266 -42,838 -17,480 -7,727 -8,673 -80,000 -60,000 -40,000 -20,000 0 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 Fuente: elaboración propia con datos DANE y DIAN, 2016. COMERCIO COLOMBIA - MERCOSUR Textiles (Miles de USD) 57 Figura 9. Comercio Colombia Mercosur de confecciones Además, la aplicación del mecanismo de escaso abasto, facilitará el intercambio comercial de Colombia – Argentina, Colombia - Brasil, dado que, en el caso de problemas de abastecimiento de materiales del sector textil, de las partidas arancelarias 5402 a 5406, permitirá la utilización de estos insumos proveniente de terceros países, sin que la una mercancía del sector textil – confecciones pierda su carácter de origen y el beneficio de la desgravación arancelaria. Este tema es de interés prioritario para empresas colombianas como el Grupo Éxito (confecciones) y Enka (materia prima). De hecho, para Enka, Brasil es el mercado más grande para la exportación de nylon y con el acuerdo, el nylon colombiano pasaría de pagar aproximadamente 10% de arancel a 0% con lo que la empresa podría duplicar sus exportaciones de este material. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 EXPORTACIONES 4,461 3,157 1,854 1,181 1,111 1,422 2,268 3,335 5,164 5,324 7,083 7,903 4,356 9,476 11,552 6,228 IMPORTACIONES 405 544 915 830 1,474 3,447 3,221 4,269 3,264 2,418 2,675 3,576 4,541 3,182 2,742 2,478 BALANZA COMERCIAL 4,057 2,613 939 351 -363 -2,024 -952 -934 1,900 2,907 4,408 4,327 -185 6,294 8,809 3,749 -4,000 -2,000 0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 Fuente: elaboración propia con datos DANE y DIAN, 2016. COMERCIO COLOMBIA - MERCOSUR Confecciones (miles de USD) 58 2.7.4. Metalmecánica. Tal como sucede con los textiles y las confecciones, el acuerdo entre Brasil y Colombia para fijar las reglas de origen definitivas del sector metalmecánico, dependen de la aprobación de Venezuela. La adopción de las reglas de origen bilaterales con Brasil para siderurgia, con inclusión de un cupo anual para Colombia con una regla general menos rígida para los bienes dentro del cupo (571 mil toneladas aproximadamente en conjunto) que se mantiene por tiempo indefinido e incluye un aumento del cupo cuando alcancen un volumen de al menos el 50% del mismo, permitirá retomar el cronograma de desgravación, obteniéndose una preferencia del 100% para ambos mercados. Figura 10. Comercio Colombia Mercosur de metalmecánica 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 EXPORTACIONES 863 1,117 1,378 861 1,106 1,853 10,217 35,890 50,526 32,994 37,889 42,273 35,317 24,425 32,896 21,556 IMPORTACIONES 71,479 65,848 70,374 64,678 155,579281,695353,194410,650383,790273,456283,566307,460407,615227,411258,723190,579 BALANZA COMERCIAL -70,616 -64,731 -68,997 -63,818 -154,47 -279,84 -342,97 -374,76 -333,26 -240,46 -245,67 -265,18 -372,29 -202,98 -225,82 -169,02 -500,000 -400,000 -300,000 -200,000 -100,000 0 100,000 200,000 300,000 400,000 500,000 Fuente: elaboración propia con datos DANE y DIAN, 2016. COMERCIO COLOMBIA - MERCOSUR Metalmecánica (miles de USD) 59 2.7.5. Automotriz. Después de la agricultura, el sector automotriz es el de mayor sensibilidad para todos los países miembros del ACE 59. A excepción de un acuerdo parcial entre Brasil y Colombia, y acercamientos entre Argentina y Colombia, no se vislumbra una apertura total del sector en el corto plazo. Hasta que se definan nuevas condiciones de origen, se mantiene la preferencia y el origen basado en el porcentaje de partes y piezas pactado para el año 2011. Por esto, actualmente Colombia en origen debe cumplir con un ICR del 36,5% (Categoría 1 – automóviles y otros vehículos con peso total con carga inferior o igual a 5 ton y vehículos para transporte hasta 16 pasajeros); 36,8% (Categoría 2ª – ómnibus) y un 19% (vehículos de peso total con carga superior a 5tn y chasis con motor). Colombia goza de una preferencia del 55% para exportar a Argentina, Brasil y Uruguay, y del 69% para exportaciones a Paraguay; para la importación se aplica un 54% de preferencia. Figura 11. Comercio Colombia Mercosur de vehículos 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 EXPORTACIONES 863 1,117 1,378 861 1,106 1,853 10,217 35,890 50,526 32,994 37,889 42,273 35,317 24,425 32,896 21,556 IMPORTACIONES 71,479 65,848 70,374 64,678 155,579281,695353,194410,650383,790273,456283,566307,460407,615227,411258,723190,579 BALANZA COMERCIAL -70,616 -64,731 -68,997 -63,818 -154,47 -279,84 -342,97 -374,76 -333,26 -240,46 -245,67 -265,18 -372,29 -202,98 -225,82 -169,02 -500,000 -400,000 -300,000 -200,000 -100,000 0 100,000 200,000 300,000 400,000 500,000 Fuente: elaboración propia con datos DANE y DIAN, 2016. COMERCIO COLOMBIA - MERCOSUR Vehículos (miles de USD) 60 En cuanto a autopartes también se mantiene lo acordado para el 2011, es decir un requisito de origen de cambio de partida o que el valor CIF de los materiales importados no supere el 55% y 50% dependiendo del producto. Las preferencias a que da lugar el programa de liberación comercial se aplican únicamente a vehículos automotores nuevos que hayan sido fabricados en el año en el cual se realiza la importación o en el año inmediatamente anterior y no se aplica a autopartes usadas, reconstruidas, refaccionadas, re manufacturadas o cualquier otro apelativo similar. Tabla 7. Exportaciones de vehículos por segmento hacia el Mercosur PAIS Subpartida Descripción Año 2012 Año 2013 Año 2014 Año 2015 8716809000 Los demás vehículos no automóviles. - - - 1,0 8711400000 Motocicletas a gasolina con cc. Entre 500 cm3 y 800 cm3. 7,8 - - - 8703221090 Camperos (4 x 4) a gasolina con cc. Entre 1.000 cm3 y - - 20,0 - 8711200000 Motocicletas a gasolina con cc. Entre 50 cm3 y 250 cm3. - - 1,6 - 8703231090 Camperos (4 x 4) a gasolina con cc. Entre 1.500 cm3 y 2.801,9 80.349,4 - - 8711500000 Motocicletas a gasolina con cc. superior a 800 cm3. - - - - 8703239090 Los demás vehículos a gasolina con cc. Entre 1.500 cm3 y 28.038,8 168.654,3 - - 8703241090 Camperos (4 x 4) a gasolina con cc. superior a 3.000 cm3. 10,2 - - - 30.858,6 249.003,8 21,6 1,0 8703239090 Los demás vehículos a gasolina con cc. Entre 1.500 cm3 y - - - 34,0 8703231090 Camperos (4 x 4) a gasolina con cc. Entre 1.500 cm3 y - - 2,1 10,3 8714109000 Las demás partes y accesorios para motocicletas. - 9,0 0,1 1,6 8713900000 Los demás sillones de ruedas y demás vehículos para - - - 0,2 8703229090 Los demás vehículos a gasolina con cc. Entre 1.000 cm3 y - - - - 8712000000 Bicicletas y demás velocípedos sin motor. - 8,3 0,1 - 8714930000 Bujes sin freno y piñones de los vehículos de las partidas - 0,0 - - 8714910000 Cuadros y horquillas y sus partes de las partidas 87.11 a - 0,2 - - 8704100010 Volquetes automotores a gas natural . - - 258,1 - 8716801000 Carretillas de mano. - - - - 8704230000 Camiones a gasolina con carga máxima superior a 20 t. - - 258,1 - - 17,5 518,4 46,2 8716801000 Carretillas de mano. 5,2 7,2 - 6,5 8714109000 Las demás partes y accesorios para motocicletas. - - 4,9 - 5,2 7,2 4,9 6,5 8703239090 Los demás vehículos a gasolina con cc. Entre 1.500 cm3 y - 42,4 - 48,0 8711300000 Motocicletas a gasolina con cc. Entre 250 cm3 y 500 cm3. - - - 2,9 8703231090 Camperos (4 x 4) a gasolina con cc. Entre 1.500 cm3 y - 80,0 - - 8713100000 Sillones de ruedas sin mecanismos de propulsión para - 5,5 - - 8714200000 Partes de sillones paras vehículos de invalidos de la partida - 0,3 - - 8703249090 Los demás vehículos a gasolina con cc. Superior a 3.000 - - 28,5 - - 128,2 28,5 51,0 30.863,9 249.156,6 573,4 104,7 Exportaciones de Vehículos de colombia hacia MERCOSUR - Millones de USD ARGENTINA BRASIL PARAGUAY URUGUAY Subtotal Argentina Total general Subtotal Uruguay Subtotal Brasil Subtotal Paraguay Fuente: elaboración propia con datos DANE y DIAN, 2016. 61 Tabla 8. Importaciones de vehículos por segmento desde el Mercosur País Subpartidas Descripción resumida Año 2012 Año 2013 Año 2014 Año 2015 8703239090 Autos gasolina entre 1.500 cm3 y 3.000 cm3 63,2 71,7 84,1 66,6 8702109000 Buses diesel para más de 10 personas 2,1 9,2 9,1 31,8 8701900000 Tractores 22,2 23,2 8,3 12,5 8702909950 Buses híbridos a gasolina y motor eléctrico para más de 10 personas- - - 11,2 8704311090 Camiones gasolina de 4,537 t con carga 6,8 3,9 4,3 3,9 Otros 51,1 70,5 68,0 10,0 145,4 178,5 173,7 135,9 8704211000 Camiones Dieselcon carga máxima inferior o igual a 4,537 t. 131,2 115,6 137,2 75,3 8703239090 Autos gasolina 1.500 cm3 pero inferior o igual a 3.000 cm3. 48,6 53,8 56,6 20,6 8704311090 Camiones gasolina menores a 4,537 t. 16,5 9,5 8,5 8,2 8702109000 Buses diesel para más de 10 personas 6,5 18,6 21,2 7,0 8703231090 Camperos gasolina entre 1.500 cm3 y 3.000 cm3 20,8 4,8 4,8 1,2 Otros 7,3 24,0 0,1 1,4 230,9 226,3 228,3 113,7 URUGUAY 8703239090 Autos gasolina entre 1.500 cm3 y 3.000 cm3 - - 0,03 - - - 0,03 - Importaciones de Vehículos, Colombia Mercosur - Millones USD Subtotal Uruguay BRASIL Subtotal Brasil ARGENTINA Subtotal Argentina Fuente: elaboración propia con datos DANE y DIAN, 2016. 62 Capítulo 3. Alternativas para concretar el libre comercio 3.1. Decisiones de la Comisión Administradora del Acuerdo Dentro de las disposiciones para la Administración del Acuerdo, se estableció una Comisión Administradora, como órgano permanente de coordinación, negociación y evaluación en relación a la aplicación del Acuerdo, así como de los Protocolos celebrados en el marco del mismo. Está integrada por el Grupo Mercado Común del MERCOSUR, por una Parte Contratante y por los Representantes de los Países Miembros de la Comunidad Andina ante la Comisión, signatarios de este Acuerdo, por la otra Parte Contratante. En uso de sus funciones, la Comisión debe velar por el cumplimiento de las disposiciones del Acuerdo, así como modificar las Normas de Origen y establecer o modificar requisitos específicos de origen, entre otros (Sistema de Información sobre Comercio Exterior, 2005). Las reuniones de la Comisión son ordinarias o extraordinarias. En el primer caso deberían tener lugar por lo menos una vez por año y, en el segundo, por acuerdo de las Partes. Las reuniones ordinarias se deben realizar alternadamente en la sede de la Secretaría General de la Comunidad Andina en Lima, Perú y en la sede de la Secretaría del MERCOSUR en Montevideo, Uruguay, así como las extraordinarias alternadamente en un país de las Partes Contratantes (esto no ocurre en la práctica). La Presidencia de las reuniones ordinarias de la Comisión se debe alternar entre las Partes Contratantes y en las reuniones extraordinarias corresponderá presidir a la representación del país sede. En la primera reunión de la Comisión Administradora celebrada en junio de 2005, se adoptó a través de la Resolución 01/05, el reglamento de la misma definiendo su ámbito, operatividad de las reuniones, la adopción de acuerdos y sus atribuciones, entre otros, aclarando que la Comisión Administradora adoptará sus decisiones por acuerdo de las Partes Signatarias, por lo que una decisión se entiende adoptada por consenso, si ninguna de las Partes Signatarias se opone formalmente a la adopción de la misma. 63 Los acuerdos se adoptan mediante resoluciones, a las que se asignará un orden numérico correlativo, especificándose la fecha correspondiente, y cuando la importancia o naturaleza de las materias contenidas en una resolución así lo requieran, deberán ser formalizados mediante protocolo, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 48 del Acuerdo: “Las enmiendas o adiciones al presente Acuerdo solamente podrán ser efectuadas por consenso de las Partes Signatarias. Ellas serán sometidas a la aprobación por decisión de la Comisión Administradora y formalizadas mediante Protocolo” (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015). Dado que al suscribir el Acuerdo las partes decidieron que la Comisión Administradora definiera los criterios de origen definitivos para los productos que tenían reglas de origen transitorias, es preciso identificar las acciones de la Comisión en búsqueda del cometido planteado. Hasta septiembre del 2016 se han realizado siete reuniones ordinarias y cinco extraordinarias de la Comisión Administradora del Acuerdo, en las que se han adoptado las siguientes decisiones: I Reunión Ordinaria. Realizada del 28 al 30 de junio de 2005 en Montevideo. Tabla 9. Decisiones I Reunión Ordinaria de la Comisión Administradora Mecanismo Decisión Resolución 1/05 Reglamento de la Comisión Administradora Resolución 2/05 Creación del Grupo Ad Hoc para Reglamentación del Régimen de Solución de Controversias Resolución 3/05 Creación del Grupo Ad Hoc sobre Reglas de Origen Resolución 4/05 Modificación de Cronogramas al Programa de Liberación Comercial Resolución 5/05 Enmiendas a los Apéndices del Anexo II sobre el Programa de Liberación Comercial Resolución 6/05 Enmiendas a los Apéndices del Anexo IV sobre el Régimen de Origen Fuente: www.aladi.org y archivo MinCIT, elaboración propia, 2016. 64 I Reunión Extraordinaria. Realizada el 8 de marzo 2006. Tabla 10. Decisiones I Reunión Extraordinaria de la Comisión Administradora Mecanismo Decisión Resolución 1/05 (REX) Prórroga de la vigencia de los Requisitos Específicos de Origen transitorios II Reunión Extraordinaria. Realizada el 10 de junio 2006. Tabla 11. Decisiones II Reunión Extraordinaria de la Comisión Administradora Mecanismo Decisión Resolución 1/06 (REX) Prórroga de la vigencia de los Requisitos Específicos de Origen transitorios III Reunión Extraordinaria. Realizada el 6 de julio de 2006. Tabla 12. Decisiones III Reunión Extraordinaria de la Comisión Administradora Mecanismo Decisión Resolución 2/06 (REX) Establecimiento de Requisitos Específicos de Origen entre Ecuador y Paraguay II Reunión Ordinaria. Realizada el 17 y 18 de octubre de 2006 en Lima. En esta reunión, únicamente se trató la situación jurídica de la República Bolivariana de Venezuela dentro del Acuerdo, con motivo de su denuncia al Acuerdo de Cartagena y su suscripción del Protocolo de Adhesión al Mercosur. Se intercambiaron posiciones, sin que se llegara a la adopción de decisiones de fondo. Fuente: www.aladi.org y archivo MinCIT, elaboración propia, 2016. Fuente: www.aladi.org y archivo MinCIT, elaboración propia, 2016. Fuente: www.aladi.org y archivo MinCIT, elaboración propia, 2016. 65 IV Reunión Extraordinaria. Realizada el 12 de marzo de 2008. Tabla 13. Decisiones IV Reunión Extraordinaria de la Comisión Administradora Mecanismo Decisión Resolución 1/08 (REX) Modificaciones al Programa de Liberación Comercial Resolución 2/08 (REX) Prórroga, restablecimiento de la vigencia y definición de Requisitos Específicos de Origen transitorios Resolución 3/08 (REX) Prórroga de Requisitos Específicos de Origen transitorios III Reunión Ordinaria. Realizada el 30 y 31 de octubre de 2008 en Montevideo. Tabla 14. Decisiones III Reunión Ordinaria de la Comisión Administradora Mecanismo Decisión Resolución 1/08 Instructivo para el llenado del Certificado de Origen del ACE 59 Resolución 2/08 Definición de requisitos específicos de origen y prórroga de requisitos específicos de origen transitorios Resolución 3/08 Creación del Grupo Ad Hoc de Servicios Resolución 4/08 Modificaciones al Programa de Liberación Comercial: Profundización de Argentina para Ecuador Resolución 5/08 Modificaciones al Programa de Liberación Comercial: Profundización de Brasil para Ecuador IV Reunión Ordinaria. Realizada el 29 y 30 de junio 2010 en Montevideo. En esta reunión, la Comisión Administradora no adoptó decisiones mediante resolución. No obstante, hizo revisión de todos los asuntos de la agenda e hizo un especial énfasis en la preocupación por la demora en la protocolización de las Resoluciones adoptadas en el marco del ACE 59 que no permitía la aplicación de las decisiones acordadas. En ese sentido, y en relación a ocho proyectos de protocolos Fuente: www.aladi.org y archivo MinCIT, elaboración propia, 2016. Fuente: www.aladi.org y archivo MinCIT, elaboración propia, 2016. 66 pendientes, las delegaciones de los Estados Partes del MERCOSUR, Colombia y Ecuador aprobaron dichos textos, y acordaron instruir a los representantes plenipotenciarios a que suscriban los mismos a la brevedad, en lo posible dentro de los treinta días siguientes a la presente reunión. No obstante, la delegación de Venezuela manifestó la imposibilidad de poder acompañar su aprobación en esta instancia debido al reciente cambio de autoridades competentes en su país, por lo que se comprometió a brindar una respuesta a la brevedad posible. Los textos de protocolos adicionales acordados corresponden a las siguientes materias (Asociación Latinoamericana de Integración, 2005):  Modificaciones en el Programa de Liberación Comercial por efecto de la determinación del carácter de bienes de capital o bienes del sector automotor y de la fijación de requisitos de origen para algunos productos  Instructivo de llenado de los certificados de origen  Definición de requisitos específicos de origen y prórroga de requisitos de origen transitorios  Preferencias otorgadas por Argentina a Ecuador  Requisitos de origen aplicables a la partida 3808 y al ítem 3923.30.00 entre Argentina y Colombia Ecuador y Venezuela  Fijación de Reos para el sector siderúrgico entre Brasil y Ecuador  Modificaciones en el Programa de Liberación Comercial resultantes de la fijación de requisitos de origen definitivos para el sector siderúrgico entre Colombia y Brasil  Adopción del Régimen de Medidas Especiales entre Ecuador y Paraguay Cabe señalar que la suscripción de estos ocho protocolos adicionales depende de la respuesta de Venezuela. V Reunión Extraordinaria. Realizada el 15 de diciembre de 2010 Tabla 15. Decisiones V Reunión Extraordinaria de la Comisión Administradora 67 Mecanismo Decisión Resolución 1/10 (REX) Modificaciones al texto del ACE 59 y sus Protocolos Adicionales (noveno Protocolo Adicional). V Reunión Ordinaria. Realizada el 22 y 23 de octubre de 2014 en Buenos Aires. Tabla 16. Decisiones V Reunión Ordinaria de la Comisión Administradora Mecanismo Decisión Resolución N° 1/2014 (V-RO) Aprobó los requisitos específicos de origen (REO) para el sector siderúrgico entre Brasil y Ecuador, así como entre Brasil y Colombia y, las modificaciones al Programa de Liberación Comercial resultantes de la fijación de estos. Resolución N° 2/2014 (V-RO) Aprobó los requisitos específicos de origen (REO) para el sector textil – confecciones entre Argentina, Brasil y Colombia, así como el Mecanismo de Excepción al Régimen de Origen entre éstos. Resolución N° 3/2014 (V-RO) Aprobó modificaciones al Programa de Liberación Comercial resultantes de la fijación de los requisitos específicos de origen (REO) para el sector textil-confecciones entre Argentina, Brasil y Colombia. Resolución N° 4/2014 (V-RO) Aprobó la certificación de origen digital y los documentos vinculados a la misma. VI Reunión Ordinaria. Realizada el 3 de febrero de 2016 en Montevideo, Uruguay. Tabla 17. Decisiones VI Reunión Ordinaria de la Comisión Administradora Mecanismo Decisión Resolución 1/16 (RO) Modificación de los Artículos 4 y 5 de la Resolución N° 1/05 – ACE N° 59. Reglamento de la Comisión Administradora. VII Reunión Ordinaria. Realizada el 21 y 22 de abril de 2016 en Montevideo, Uruguay. Tabla 18. Decisiones VII Reunión Ordinaria de la Comisión Administradora Fuente: www.aladi.org y archivo MinCIT, elaboración propia, 2016. Fuente: www.aladi.org y archivo MinCIT, elaboración propia, 2016. Fuente: www.aladi.org y archivo MinCIT, elaboración propia, 2016. 68 Mecanismo Decisión Resolución 2/2016 (VII-RO) Aprobó el instructivo de llenado de los certificados de origen y la prórroga de los requisitos de origen aplicables a la partida 3808 y al ítem 3923.30.00 entre Argentina y Colombia, Ecuador y Venezuela. Resolución 3/2016 (VII-RO) Aprobó el entendimiento automotriz entre Brasil y Colombia, suscrito el 9 de octubre de 2015 en Bogotá. Durante la última reunión de la Comisión Administradora, que se llevó a cabo en Montevideo, Uruguay, los días 21 y 22 de abril de 2016, las delegaciones se refirieron a los cinco proyectos de Protocolo Adicional que están listos para ser suscritos y cuyo texto fue aprobado en la V Reunión celebrada en octubre de 2014. Al respecto, la Delegación de Venezuela manifestó que estaba en condiciones de suscribir el Protocolo relativo a la Certificación de Origen Digital (Resolución Nº 4/2014 -V-RO - ACE Nº 59) e informó que las demás Resoluciones continuarían en consulta por sus autoridades correspondientes. No obstante, ni suscribió el Protocolo aprobado, ni dio respuesta a las consultas. Por su parte, las delegaciones de Argentina, Brasil, Colombia y Ecuador presentaron una propuesta para la aprobación de nuevas Resoluciones, bajo el mecanismo previsto en el Artículo 5° del Reglamento de la Comisión Administradora, conteniendo los acuerdos alcanzados en las Resoluciones Nos 1 a 3/2014, la cual quedó en consultas por Venezuela. Finalmente, la Comisión Administradora aprobó el Entendimiento entre Brasil y Colombia para el sector automotor, el instructivo de llenado de los certificados de origen y los requisitos de origen transitorios aplicables a la partida 3808 y al ítem 3923.30.00 entre Argentina y Colombia, y Ecuador y Venezuela. Luego de examinar cronológicamente las doce reuniones realizadas por los siete países que conforman la Comisión Administradora del Acuerdo, es evidente la situación de desconcierto y frustración a la que el Gobierno de Venezuela ha conducido al relacionamiento comercial entre las demás Partes Signatarias desde el año 2008. Fuente: www.aladi.org y archivo MinCIT, elaboración propia, 2016. 69 Luego del año 2010, y tras cuatro años sin reunirse, Colombia lideró la convocatoria, a instancias de la Presidencia Pro témpore del Mercosur para la época en cabeza de Argentina, logrando retomar la agenda y aprobar varias iniciativas en octubre de 2014, esta vez, con la aprobación parcial de Venezuela y el compromiso de suscribir los correspondientes protocolos ante la ALADI, lo cual nunca sucedió. 3.2. Otros factores Más allá de las decisiones de carácter eminentemente técnico en el marco de la Comisión Administradora del ACE 59, existen otros factores que trascienden a la esfera política y limitan el ejercicio de toma de decisiones en el seno del Mercosur. Hay que señalar que la negativa de Venezuela a permitir la aprobación de acuerdos parciales de Colombia con Argentina y con Brasil, tiene que ver más con su relacionamiento al interior del Mercosur que la interacción bilateral con Colombia. 3.2.1. Adhesión de Venezuela al MERCOSUR. No obstante que el primer plazo se cumplió en el 2014, Venezuela no muestra voluntad de avanzar en la adecuación de su normativa a la del MERCOSUR. Tal como quedó consignado en el Informe Mercosur N° 20 del BID, de acuerdo con las listas elaboradas por la Secretaría del MERCOSUR, Venezuela forma parte de 28 de los 138 acuerdos suscritos por el MERCOSUR, 6 de los cuales entraron en vigor al momento de la firma, uno fue derogado, 9 ratificados y 14 están pendientes de ratificación. Asimismo, Venezuela debe incorporar 1.823 normas (excluyendo aquellas que fueron derogadas formalmente o, de hecho). En septiembre de 2015 quedaban 179 normas pendientes de implementación, 155 de las cuales ya deberían haber sido adoptadas. (Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2015). Entre Venezuela y los miembros fundadores del bloque existen acuerdos de complementación económica (ACE) que establecen preferencias comerciales recíprocas para todo el universo arancelario con excepción de tres sectores: petróleo, azúcar e industria automotriz. Entre el 2014 y el 2015, entró en vigencia el acuerdo entre Brasil y 70 Venezuela (ACE N°69), sumándose a los de Venezuela con Argentina y Uruguay (ACE N°68 y N°63, respectivamente). Dado que el ACE N°64, que fija las condiciones de la liberalización comercial entre Paraguay y Venezuela, aún no se encuentra en vigor, la apertura entre ambos países se rige según el ACE N°59. (Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2015). A pesar de los múltiples instrumentos mencionados, la capacidad institucional de Venezuela no parece acorde con los desafíos del relacionamiento con sus socios del Mercosur. Tabla 19. Condiciones de desgravación del comercio entre los miembros fundadores del Mercosur y Venezuela 3.2.2. Situación interna de Venezuela. En un marco de inestabilidad institucional, los problemas de Venezuela profundizaron la caída de su economía. Factores como los altos niveles de corrupción, la caída sostenida del precio del petróleo, el aumento de precios al consumidor, la inestabilidad que ofrece tener distintos tipos de cambio y el desabastecimiento de productos esenciales, hacen que el Gobierno venezolano tenga un margen de maniobra reducido y no atienda algunos aspectos, tales como completar su adhesión al Mercosur, o resolver sus consultas en el ACE 59, con la prioridad necesaria. Con datos del BID, la caída de la actividad económica se acentuó en 2015. El PIB se contrajo 5,7% (-4,0% en 2014) y se estima que la contracción será más profunda (- Fuente: Informe Mercosur N° 20 del BID, 2015. 71 8,0%) en 2016.21 El menor nivel de actividad se explica por las caídas de la inversión (- 17,6%) y del consumo, tanto privado (-7,8%) como público (-2,4%). Por su parte, las exportaciones disminuyeron 50,0% y las importaciones 22,3%. (Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2016) A nivel sectorial, la reducción obedeció a una disminución de 1,9% en la actividad petrolera y de 7,0% en la no petrolera. En esta última sobresalen las caídas de los sectores de la construcción, las instituciones financieras, el comercio, el transporte y el almacenamiento y manufacturero. De acuerdo con el Ministerio de Poder Popular de Petróleo y Minería, los precios del petróleo de la cesta venezolana cayeron 49,5% en 2015. Por su parte, según la OPEP (2016) la producción de petróleo se redujo 3,5% en 2015 en comparación con diciembre de 2015. (Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2016) En el contexto de caída de la actividad, la tasa de desempleo no sufrió movimientos drásticos ya que se ubicó en 6,8% en promedio durante 2015, similar al 7,0% registrado en 2014. Pero la aceleración de la inflación se acentuó aún más en 2015. La tasa de variación del Índice Nacional de Precios al Consumidor fue de 180,9% en diciembre de 2015, por encima del 68,5% del mismo mes de 2014. (Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2016) 3.3. Solución parcialmente implementada A partir de la reunión de la Comisión Administradora celebrada en octubre del 2014, con un claro liderazgo de Brasil y Colombia, los países que hacen parte del Acuerdo han explorado posibles salidas jurídicas que permitan adoptar decisiones negociadas y acordadas por dos o más partes, sin que un tercer país se oponga sin la debida justificación. A mediados del año 2015, Brasil impulsó una propuesta para modificar la forma en que la Comisión Administradora toma las decisiones, la cual fue presentada en febrero de 2016 y aprobada con la Resolución N° 1/16 que modificó el Reglamento de la Comisión Administradora (Resolución N° 1/05), y gracias a la cual, se podrán realizar 72 reuniones aún si alguno de los signatarios no asiste, y condiciona su aprobación a que en un plazo de 30 días las delegaciones que no se hayan presentado a la reunión de la Comisión, presenten objeción formal. Por otra parte, autoriza que los protocolos mediante los cuales se formalizan las resoluciones, sean firmados por las Partes Signatarias involucradas y sean válidos exclusivamente entre ellas. No obstante, para poder cualquier decisión se requiere el consenso. Por esto se presentan dos propuestas, una encaminada a protocolizar y poner en vigencia los acuerdos logrados para textiles, confecciones y metalmecánica, y la otra, para enmendar el Acuerdo y modificar las condiciones para la toma de decisiones por parte de la Comisión Administradora y modernizar la administración del Acuerdo. 3.4. Propuesta jurídica para protocolizar los acuerdos suscritos. La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (Naciones Unidas, 1969) dispone que (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, OALI, 2016): 1. Un tratado podrá ser enmendado por acuerdo entre las partes. Se aplicarán a tal acuerdo las normas enunciadas en la Parte II de la Convención (“Celebración y Entrada en Vigor de los Tratados”), salvo en la medida en que el tratado disponga otra cosa. 2. El consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado podrá manifestarse mediante la firma, el canje de instrumentos que constituyan un tratado la ratificación, la aceptación, la aprobación o la adhesión, o en cualquier otra forma que se hubiere convenido. 3. Un tratado entrará en vigor de la manera y en la fecha que en él se disponga o que acuerden los Estados negociadores. A falta de tal disposición o acuerdo, el tratado entrará en vigor tan pronto como haya constancia del consentimiento de todos los Estados negociadores en obligarse por el tratado. 4. Dos o más partes en un tratado multilateral podrán celebrar un acuerdo que tenga por objeto modificar el tratado únicamente en sus relaciones mutuas: 73 a. si la posibilidad de tal modificación está prevista por el tratado: o b. Si tal modificación no está prohibida por el tratado, a condición de que:  No afecte al disfrute de los derechos que a las demás partes correspondan en virtud del tratado ni al cumplimiento de sus obligaciones: y  No se refiera a ninguna disposición cuya modificación sea incompatible con la consecución efectiva del objeto y del fin del tratado en su conjunto. 5. Salvo que en el caso previsto en el apartado a) del párrafo anterior el tratado disponga otra cosa, las partes interesadas deberán notificar a las demás partes su intención de celebrar el acuerdo y la modificación del tratado que en ese acuerdo se disponga. Al respecto, el ACE-59 contiene la siguiente disposición (Asociación Latinoamericana de Integración, 2005): “Artículo 48.- Las enmiendas o adiciones al presente Acuerdo solamente podrán ser efectuadas por consenso de las Partes Signatarias5. Ellas serán sometidas a la aprobación por decisión de la Comisión Administradora y formalizadas mediante Protocolo”. En el mismo sentido, el reglamento de la Comisión Administradora del ACE 59 establece (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, 2015): “Artículo 5. Adopción de Acuerdos. La Comisión adoptará sus acuerdos mediante resoluciones, a las que se asignará un orden numérico correlativo, especificándose la fecha correspondiente. 5 Los Gobiernos de la República Argentina, de la República Federativa del Brasil, de la República del Paraguay y de la República Oriental del Uruguay y de la República de Colombia, de la República del Ecuador y de la República Bolivariana de Venezuela son denominados “Partes Signatarias” del ACE-59 74 Cuando la importancia o naturaleza de las materias contenidas en una resolución así lo requieran, deberán ser formalizadas mediante protocolo, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 48 del Acuerdo.” Por otra parte, la Resolución 30 del 17 de agosto de 1983 adoptada por el Comité de Representantes de la ALADI dispone que la Secretaría General de esa organización será depositaria de los Acuerdos de alcance regional y parcial que se celebren de conformidad con los mecanismos del Tratado de Montevideo 1980 (Asociación Latinoamericana de Integración, 2016). En el marco de dicha resolución se señalan las siguientes dos funciones de la Secretaría General (Asociación Latinoamericana de Integración, 1980):  “Preparar los textos de los Acuerdos en sus dos versiones en idiomas español y portugués, para ser sometidos a la firma de los países signatarios a través de sus respectivos Plenipotenciarios,  Recibir las firmas de conformidad con las Plenipotencias otorgadas en buena y debida forma,  Informar a los países signatarios y a los demás países miembros de la Asociación, de los actos, notificaciones o comunicaciones relativas al Acuerdo de que se trate”. Además, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (Naciones Unidas, 1969) señala la siguiente función a los depositarios de los mismos, en este caso la ALADI (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, OALI, 2016): “informar a los Estados facultados para llegar a ser partes en el tratado de la fecha en que se ha recibido o depositado el número de firmas o de instrumentos de ratificación, aceptación aprobación o adhesión necesario para la entrada en vigor del tratado”. Esta Convención también indica que “Las funciones del depositario de un tratado son de carácter internacional y el depositario está 75 obligado a actuar imparcialmente en el desempeño de ellas. En particular, el hecho de que un tratado no haya entrado en vigor entre algunas de las partes o de que haya surgido una discrepancia entre un Estado y un depositario acerca del desempeño de las funciones de éste no afectará a esa obligación del depositario.” Es preciso señalar que durante la existencia del ACE-59 ninguna de las partes ha planteado soluciones concretas y en las actas y ayudas de memoria de todas las reuniones no se han plasmado propuestas que aborden la problemática descrita. Aclarado lo anterior, se puede concluir que: 1. El texto del ACE 59 puede ser enmendado. 2. Las enmiendas pueden modificar los derechos y obligaciones de todas las Partes del ACE 59 o solamente una parte de ellos, puesto que ello no está prohibido por el Acuerdo, siempre que: a. no afecten al disfrute de los derechos que a las demás partes correspondan en virtud del tratado ni al cumplimiento de sus obligaciones: y b. no se refiera a ninguna disposición cuya modificación sea incompatible con la consecución efectiva del objeto y del fin del tratado en su conjunto, 3. Para adoptar enmiendas al ACE 59 se requiere: a. acuerdo por consenso entre las Partes Signatarias, y b. aprobación mediante decisión de la Comisión Administradora, la cual se adoptará mediante resolución de la misma, 4. Posteriormente, las enmiendas deberán ser formalizadas mediante protocolo, 5. Dichos protocolos se deben depositar en la Secretaría General de la ALADI, 6. El consentimiento en obligarse por las Partes del ACE – 59 mediante un protocolo por el que se enmiende dicho tratado puede manifestarse de diversas maneras, según se establezca en el respectivo protocolo, lo cual tomará en consideración lo que señalen los ordenamientos jurídicos de cada uno de los suscriptores. 7. Los protocolos por los que se enmiende el ACE – 59 entrarán en vigor: 76 a. tan pronto como haya constancia del consentimiento de todos los Estados negociadores en obligarse por el tratado, o b. de la manera y en la fecha que en ellos se disponga o que acuerden los Estados negociadores. Según lo dicho, si bien los protocolos que enmiendan el ACE 59 requieren acuerdos que se adoptan por consenso en el seno de su Comisión Administradora, los cuales deben reflejarse en resoluciones de la misma, su negociación, entrada en vigor y aplicación pueden ser bilaterales, siempre que se cumpla lo previsto en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y lo previsto en los ordenamientos jurídicos internos de las Partes. Las enmiendas así acordadas que se hagan constar en protocolos señalarán la manera como entrarán en vigor. La Secretaría General de la ALADI, en calidad de depositario de los protocolos, comunicará las Partes que los han suscrito, recibirá el depósito de los instrumentos de ratificación si hubiera lugar a ello y certificará la fecha en que los protocolos producen efectos para algunos o la totalidad de sus suscriptores, según se establezca en tales protocolos. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, OALI, 2016) De conformidad con el presente análisis, ninguno de los cinco protocolos indica que se requiera la suscripción de todos los signatarios para su entrada en vigor. Por el contrario, autoriza dicha entrada en vigor de manera bilateral entre varios de los Estados miembros del MERCOSUR y los Países Miembros de la CAN que suscribieron el Acuerdo. Añade que, en tal caso, la Secretaría General de la ALADI informará a las Partes Signatarias respectivas la fecha de la vigencia bilateral. En tal sentido, lo que cabe es que la Secretaría General de la ALADI, en calidad de depositario de los mismos, certifique la fecha de entrada en vigor respecto de los Estados que arriba se mencionan, de conformidad con las condiciones requeridas para ello, según lo que allí se establezca. Vale la pena añadir que no se considera necesario que los protocolos sean suscritos en la misma fecha por todas las Partes Signatarias y ni siquiera que lo sean en la misma fecha por las dos Partes entre las cada Protocolo entrará en vigor de manera bilateral. Aún si existiera una práctica reiterada en ese sentido, son las Partes de cada 77 instrumento las que principalmente deben determinar cuáles son los requisitos y plazos para su entrada en vigor, que pueden estar en consonancia con lo ya dicho. Además, si se tratara de tener en cuenta la práctica generalizada, se encontrarán abundantes ejemplos en las Naciones Unidas y en la Organización Mundial del Comercio en donde se dejan abiertos los instrumentos para firmas durante un tiempo, sin que ello haya afectado su validez y en el entendido que no todos los representantes de los Estados suscriben el instrumento en la misma fecha. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, OALI, 2016) De acuerdo con lo expuesto, nada de lo establecido en el ACE-59, en sus protocolos, o en las Resoluciones y actas de la Comisión Administradora, ni tampoco en el Tratado de Montevideo de 1980 o en la Resolución 30 del 17 de agosto de 1983 adoptada por el Comité de Representantes de la ALADI, obliga a que los protocolos que emanan de las resoluciones de la Comisión Administradora, deban ser firmados por todas las partes signatarias del ACE59, o que la Secretaría General de ALADI pueda exigir que todos los países miembros del acuerdo firmen dichos protocolos como requisito para que entren en vigencia. En el caso de los protocolos décimo a décimo cuarto, que expresamente establecen la posibilidad de entrada en vigencia bilateral, esta interpretación es aún más evidente. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, OALI, 2016) 3.5. Propuesta jurídica para modificar el proceso de toma de decisiones. Esta propuesta busca, a través de una enmienda en el Acuerdo, modificar el proceso de toma de decisiones en el seno de la Comisión Administradora del ACE-59 (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, OALI, 2016). Para modificar el artículo 48 del ACE-59 sobre enmiendas al Acuerdo, se propone dar cabida a la aplicación de las reglas de la Convención de Viena sobre enmiendas entre algunas partes únicamente de los acuerdos multilaterales, conforme al Artículo 41 de la Convención de Viena. Así se propone que la enmienda en mención sea del siguiente tenor: 78 Artículo 48: “Las enmiendas o adiciones al presente Acuerdo solamente podrán ser efectuadas por consenso de las Partes Signatarias, previa recomendación de la Comisión Administradora y formalizadas mediante Protocolo. No obstante lo anterior, el presente Acuerdo podrá ser enmendado o adicionado mediante acuerdo entre algunos de los Signatarios, cuando dicho acuerdo tenga por objeto modificar sus relaciones mutuas y siempre que no se afecte el disfrute de los derechos de los demás signatarios, ni la consecución del objeto y fin del presente Acuerdo. En el caso previsto en el párrafo anterior, los Signatarios interesados notificarán a los demás signatarios, su intención de celebrar dicha enmienda, y la recomendación de la Comisión Administradora a que se refiere el primer párrafo del presente artículo, podrá ser adoptada en reuniones en las que participen representantes de los signatarios interesados, conforme lo previsto en el artículo 40 del presente Acuerdo”. Como se observa, se mantiene la regla general del consenso de todos los signatarios para aprobar las enmiendas o adiciones, sin embargo, se incluyen dos párrafos (texto subrayado) que permiten que, en casos particulares, se puedan hacer modificaciones solo entre algunos de los signatarios, sin requerir que todos los Signatarios del ACE-59 tengan que suscribir el respectivo Protocolo modificatorio (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, OALI, 2016). En ese caso, los acuerdos entrarán en vigor una vez se presente la última notificación por parte del Signatario interesado, del cumplimiento de los requisitos internos, o según sea previsto en el respectivo Protocolo, además se elimina la obligación de que la Comisión “apruebe mediante decisión” dichas enmiendas. Lo anterior, por cuanto se estima que la sola recomendación sería suficiente para que se pueda proceder a formalizar las enmiendas. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, OALI, 2016) 79 Finalmente, se contempla que en los casos de los acuerdos bilaterales la recomendación de la Comisión puede ser adoptada con la sola participación de los representantes de los signatarios interesados. Por otra parte, teniendo en cuenta la participación de la Comisión Administradora en los procedimientos para la enmienda, es necesario incluir una previsión específica, sobre este importante asunto y por eso se propone la modificación del artículo 40 del ACE 59, para adicionar la posibilidad de reuniones de la Comisión en las que sólo participen los países interesados en alcanzar un acuerdo bilateral. En el caso de Colombia existen previsiones de esta naturaleza en el acuerdo comercial suscrito entre Colombia y Perú, países miembros de la CAN de una Parte, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, de la otra Parte al cual adherirá Ecuador en breve. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, OALI, 2016) Se trata en concreto de los artículos 12, 14, y 15 de dicho Acuerdo: “Artículo 12 Comité de Comercio 4. Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo 1, el Comité de Comercio podrá llevar a cabo reuniones en las que participen la Parte UE y uno de los Países Andinos signatarios, cuando se trate de asuntos: (a) relativos exclusivamente a la relación bilateral entre la Parte UE y dicho País Andino signatario;” o (b) que hayan sido objeto de una sesión en el marco de un «órgano especializado» en la que hayan participado exclusivamente la Parte UE y uno de los Países Andinos signatarios, y dicho asunto ha sido elevado al Comité de Comercio. Si otro País Andino signatario manifiesta su interés en el asunto que será objeto de discusión en dicha sesión, podrá participar en la misma previo consentimiento de la Parte UE y el País Andino signatario involucrado. Y el Artículo 14 ibídem, que establece: “…3. En los casos a los que se refiere el artículo 12 párrafo 4, las decisiones serán adoptadas por la UE y el País Andino signatario 80 respectivo y surtirán efecto sólo entre dichas partes, siempre que dichas decisiones no afecten los derechos y obligaciones de otro País Andino signatario. Adopción de Decisiones…” Y al artículo 15 dispone que: 6. Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo 2, cualquier órgano especializado podrá llevar a cabo reuniones en las que participen la Parte UE y uno de los Países Andinos signatarios, cuando se trate de asuntos relativos exclusivamente a la relación bilateral entre la Parte UE y dicho País Andino signatario. 7. Si otro País Andino signatario manifiesta su interés en el asunto que será objeto de discusión en esa reunión, dicho País Andino signatario podrá participar en el mismo previo consentimiento de la Parte UE y el País Andino signatario involucrado. En ese orden de ideas, la propuesta de texto que mantiene todo el texto del artículo 40 del ACE-59 y se incorporan dos incisos (texto subrayado), dando cabida a las reuniones de comisión solo entre signatarios interesados y para dejar en claro que las resoluciones y recomendaciones allí adoptadas se pueden adoptar y obligan a los interesados, y permitiendo que si un signatario interesado quiere participar en la reunión lo pueda hacer previo consentimiento de los interesados. (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, OALI, 2016) Esto se justifica porque el objeto de la reunión será analizar asunto de exclusivo interés de algunos de los signatarios: Artículo 40.- “La administración y evaluación del presente Acuerdo estará a cargo de una Comisión Administradora integrada por el Grupo Mercado Común del MERCOSUR, por una Parte Contratante y por los Representantes de los Países Miembros de la Comunidad Andina ante la Comisión, signatarios de este Acuerdo, por la otra Parte Contratante. La Comisión Administradora se constituirá dentro de los sesenta (60) días contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente Acuerdo y en su primera reunión establecerá su reglamento interno. 81 Las Delegaciones de ambas Partes Contratantes serán presididas por el representante que cada una de ellas designe. La Comisión Administradora se reunirá en sesiones ordinarias por lo menos una vez al año, en lugar y fecha que sean determinados de mutuo acuerdo y, en sesiones extraordinarias, cuando las Partes Contratantes, previas consultas, así lo convengan. La Comisión Administradora adoptará sus decisiones por acuerdo de las Partes Signatarias. A los efectos del presente Artículo, se entenderá que la Comisión Administradora ha adoptado una decisión por consenso sobre un asunto sometido a su consideración, si ninguna de las Partes Signatarias se opone formalmente a la adopción de la decisión, sin perjuicio de lo dispuesto en el Régimen de Solución de Controversias. La Comisión Administradora también podrá llevar a cabo reuniones en las que participen solo algunos de los representantes de los signatarios de las Partes Contratantes a que se refiere el primer párrafo del presente artículo, cuando se trate de asuntos de interés exclusivamente de la relación bilateral entre algunos signatarios del Presente Acuerdo. En el caso de las reuniones a que se refiere el párrafo anterior, las resoluciones y recomendaciones de la Comisión, serán adoptadas por consenso entre los representantes de los signatarios interesados y surtirán efectos solo entre esos Países signatarios, siempre que dichas resoluciones no afecten los derechos y obligaciones de otros signatarios. En caso de que otro signatario manifieste su interés en el asunto que será objeto de discusión en esa reunión, dicho signatario podrá participar previo consentimiento de los signatarios interesados en el asunto”. 82 Conclusiones Los acuerdos de libre comercio mejoran el bienestar de los consumidores y les permite aumentar su base disponible debido a un menor pago de aranceles a las importaciones originarias de los países que gozan de ventajas relativas, permitiendo, además, que exportadores y productores se beneficien al garantizar una mayor base de proveedores y obtener materias de países con mejores condiciones en el aprovechamiento de determinados factores que les permite ofrecer mejor calidad y precio. La política comercial, como parte de toda una concepción política y social, y desarrollada como instrumento de las Relaciones Internacionales, no sólo impacta el nivel de interrelación entre los actores del Sistema Internacional, sino que, cuando su enfoque es limitado, cohíbe el desarrollo de un aparato productivo moderno. El ACE 59 se concentra en la liberación de los flujos comerciales de bienes, tanto agrícolas como industriales, reglamentando además, el establecimiento de disciplinas tales como las salvaguardias, la regulación de barreras no arancelarias, el mecanismo de solución de controversias y la creación de las instituciones encargadas de administrar el acuerdo, lo que significa que no se trata de un Acuerdo de los denominados de “última generación”, donde también se negocian disciplinas para servicios, inversiones, propiedad intelectual, y compras públicas, entre otras, las cuales sí se encuentran comprendidas en otros tratados suscritos por Colombia, especialmente con países desarrollados (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2005). A pesar de que las Partes Contratantes del ACE 59, acordaron establecer una Zona de Libre Comercio entre las Partes Signatarias del mismo, léase Colombia, Ecuador y Venezuela por la Can y Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay por el Mercosur, esta zona de libre comercio no se ha concretado debido a las decisiones de algunos de los socios, que ha terminado condicionando el futuro mismo del proceso de integración que no había sido relevante principalmente para Brasil y Argentina por la histórica ideología proteccionista, pero con los recientes cambios en sus gobiernos, va a adquirir un tono de conflicto regional, en el momento en que los nuevos gobiernos intenten salir del rezago al que han estado sometidos en materia comercial. 83 A partir del esquema de desgravación arancelaria, establecido a través de un programa de liberación comercial como principal herramienta para lograr la zona de libre comercio, se pueden identificar serias limitaciones que años adelante conllevaron al incumplimiento de los objetivos del Acuerdo. No obstante, al mantener y profundizar el patrimonio histórico de flujos comerciales, el ACE 59 ha representado una oportunidad para ampliar el comercio colombiano, y ha servido como mecanismo para incrementar la competitividad del aparato productivo nacional, al facilitar la obtención de insumos, materias primas y bienes de capital. De acuerdo con lo reportado por el Consejo Privado de Competitividad en su Informe Nacional de Competitividad 2015-2016, si bien son múltiples los factores que explican el bajo nivel de inserción internacional de la economía colombiana y la escasa diversificación y sofisticación de las exportaciones, es importante destacar que la limitada política comercial colombiana ha tenido parte de la responsabilidad. (Consejo Privado de Competitividad, 2015). Las Relaciones Internacionales de Colombia con los países fundadores del Mercosur se profundizaron a partir de la firma del ACE 59, lo que ha permitido un intercambio importante de beneficios, reflejados en el importante incremento del comercio, que, a su vez, dinamiza aquellos sectores económicos que gozan de cierta ventaja comparativa. No obstante, en el caso colombiano es muy revelador el hecho de que, al inicio de la entrada en vigencia del Acuerdo, los sectores más protegidos eran los mismos. Tal como sucedía en el año 2005, en el 2015 la lista de sectores sensibles se mantiene y la protección a sectores colombianos como el agrícola (a través de la franja de precios) no ha desencadenado procesos mucho más competitivos: “un periodo de protección no crea un sector manufacturero competitivo si hay razones fundamentales por las que un país carece de ventajas comparativas en la producción de manufacturas. Los países pobres carecen de mano de obra cualificada, de empresarios, de ejecutivos competentes, y tienen problemas de organización social que dificultan el mantenimiento de una oferta fiable de todos los bienes, desde piezas de repuesto hasta electricidad. Esos problemas pueden no estar fuera del ámbito de la política económica, pero no pueden ser resueltos 84 por la política comercial: una cuota de importación puede permitir la supervivencia de un sector manufacturero ineficiente, pero no hace directamente a dicho sector más eficiente. El argumento de la industria naciente es que, dada la protección temporal de aranceles o cuotas, las industrias manufactureras de los países menos desarrollados aprenderán a ser eficientes. En la práctica esto no es siempre, ni generalmente, verdad” (Krugman & Obstfeld, 1994). Si bien, los temores los socios comerciales del Mercosur por la ventaja de Colombia en varios de estos sectores, hicieron en su momento que fuera razonable cierta protección y condiciones especiales en la negociación, después de diez años de vigencia del acuerdo comercial, es necesario eliminar las barreras del libre comercio. No sólo por el interés colombiano, sobre el cual se centró esta investigación, sino por los múltiples intereses de las Partes Signatarias del Acuerdo. El denominado “Socialismo del siglo XXI” sembrado por el también denominado “Chavismo” parece haber minado la capacidad de respuesta institucional del Estado venezolano. La incapacidad de toma de decisiones de manera eficaz, técnica y fundamentada, fruto de un gran aparato burocrático permeado por la corrupción, ha afectado los intereses de terceros países y se convertirá en un bumerán en contra del Gobierno venezolano. Los problemas derivados de la salida de Venezuela del ACE 59, generaron una “sin salida” funcional que ha impedido el avance y evolución del mismo. Sí, pero no. Dado que hay voluntad política de los países fundadores del Mercosur, concretada desde el año 2010, sí es posible alcanzar el objetivo del libre comercio entre Colombia y los países fundadores del Mercosur. No obstante, en las condiciones actuales, y ante la imposibilidad de contar con el apoyo de Venezuela, los gobiernos de Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay y Colombia, necesitan comprometerse para concretar un nuevo acuerdo comercial que recoja lo acordado en el ACE 59. 85 Recomendaciones Colombia debe continuar liderando la agenda del Acuerdo, en la que la superación de la situación actual debe ocupar el primer lugar. Se debe acudir a la implementación de propuestas constructivas, tales como las detalladas en esta investigación, con el fin de poder acceder a las profundizaciones acordadas y beneficiarse del establecimiento de una zona de libre comercio. Es necesario que el Acuerdo sea enmendado a la brevedad, particularmente su artículo 40, con el fin de incluir la posibilidad de que se realicen reuniones de la Comisión Administradora en las que sólo participen los países interesados en alcanzar determinados acuerdos bilaterales, con la debida comunicación de las medidas tomadas o acuerdos alcanzados, a las demás Partes Signatarias. Ante la incertidumbre por la situación política que vive Venezuela, y ante la imposibilidad de que acepte enmendar el ACE 59 o los acuerdos puntuales entre los demás socios del ACE 59, que valga aclarar, no le afectan, se deben iniciar las gestiones para establecer un nuevo acuerdo comercial entre Colombia y los socios fundadores del Mercosur. Dicho acuerdo debe recoger lo negociado en el acuerdo actual, con el fin de evitar largos procesos de negociación, pero adoptando reglas de administración del Acuerdo con estándares modernos, pragmáticos y realistas. 86 Glosario Acuerdo comercial. Es un entendimiento bilateral o multilateral entre Estados, cuyo objeto es armonizar los intereses respectivos de los nacionales de las partes contratantes y aumentar los intercambios comerciales (Organización Mundial del Comercio - OMC, 2014). Balanza Comercial. Parte de la cuenta corriente de la balanza de pagos que refleja la diferencia entre las exportaciones y las importaciones. La balanza comercial es favorable o activa cuando las exportaciones, en un período dado, superan a las importaciones, del mismo modo, cuando existen saldos negativos, se habla de una balanza comercial desfavorable o pasiva (Sabino, 1991). Barreras arancelarias. Las barreras al comercio exterior pueden ser de tipo Arancelario y están representadas en impuestos o gravámenes que se les cobran a los productos provenientes de otros países, y se llaman Aranceles. Estos impuestos pueden ser calculados como un porcentaje del valor de la mercancía, incluyendo el seguro y flete (Ad valorem) o una cuantía por unidad de medida de peso o volumen (arancel específico). Ej. USD 1 por kg (Organización Mundial del Comercio - OMC, 2014) Barreras no arancelarias. Las barreras al comercio exterior pueden ser de tipo no arancelario constituyéndose igualmente en obstáculos al comercio y se utilizan principalmente para proteger a la industria local, de nuevos competidores. Entre las principales barreras están: las licencias previas de importación que implican un permiso del Gobierno para autorizar la importación del producto, las cuotas o contingentes arancelarios que restringen la cantidad de productos que pueden ingresar al país, las barreras técnicas que son requisitos específicos que deben cumplir los productos para ingresar demostrables con inspecciones o certificaciones, las barreras sanitarias y fitosanitarias que son normas relativas a la salud, la seguridad y aplican específicamente a 87 alimentos, productos farmacéuticos y cosméticos (Organización Mundial del Comercio - OMC, 2014). Competitividad. Es la capacidad de ser competitivo, en otras palabras, poder competir adecuadamente en un mercado sin quedar en desventaja frente a los demás (Sabino, 1991). Depósito. Cuando un tratado ha sido concertado, los instrumentos escritos que aportan la prueba formal del consentimiento en obligarse por el tratado, así como las reservas y las declaraciones se ponen bajo la custodia del depositario. Salvo que el tratado disponga otra cosa, los instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión harán constar el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado. En el caso de los tratados que no engloban más que a un número reducido de Estados, el depositario será el gobierno del Estado en cuyo territorio se ha firmado el tratado. A veces, se nombra como depositarios a varios Estados. En los tratados multilaterales, normalmente se nombra como depositario a una organización internacional o al Secretario General de las Naciones Unidas. El depositario debe recibir todas las notificaciones y documentos relacionados con el tratado, custodiar el texto original, comprobar que se han cumplido todas las formalidades, registrar el tratado y notificar a las partes de todos los actos que les puedan interesar [Art. 16, 76 y 77, Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969] (Naciones Unidas, 2013). Enmienda. La «enmienda» es la modificación formal de las disposiciones de un tratado por las partes. Para efectuar dicha modificación deben seguirse las mismas formalidades que se aplicaron en la elaboración original del tratado. Numerosos tratados multilaterales especifican las condiciones que deben cumplirse para poder adoptar las enmiendas. A falta de disposiciones en este sentido, la enmienda requiere el consentimiento de todas las partes [Art. 9, Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969] (Naciones Unidas, 2013). 88 Entrada en vigor. Por lo general, las disposiciones del tratado determinan la fecha de su entrada en vigor. Si el tratado no especifica la fecha, se supone que los signatarios desean la entrada en vigor a partir del momento en que todos los Estados negociadores hayan expresado su consentimiento en obligarse por el tratado. Los tratados bilaterales pueden prever su entrada en vigor en una fecha determinada: bien el día de la última firma, o bien tras el canje de instrumentos de ratificación o de notificaciones. En lo que se refiere a los tratados multilaterales, se establece que un número concreto de Estados debe expresar su consentimiento para que el tratado pueda entrar en vigor. Algunos tratados prevén que además deben cumplirse otras condiciones y precisan, por ejemplo, que los Estados que pertenezcan a cierta categoría deben encontrarse entre aquellos que den su consentimiento. El tratado también puede prever que debe pasar un tiempo desde que el número deseado de Estados dé su consentimiento o que deben cumplirse ciertas condiciones. El tratado solo entra en vigor para los Estados que hayan expresado el consentimiento exigido. Sin embargo, el tratado también puede disponer su entrada en vigor provisional, cuando se hayan cumplido ciertas condiciones [Art. 24, Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969] (Naciones Unidas, 2013). Nación Más Favorecida (NMF). Principio que implica dar igual trato para todos los demás. En virtud de los Acuerdos de la OMC, los países no pueden normalmente establecer discriminaciones entre sus diversos interlocutores comerciales. Si se concede a un país una ventaja especial (por ejemplo, la reducción del tipo arancelario aplicable a uno de sus productos), se tiene que hacer lo mismo con todos los demás Miembros de la OMC (Organización Mundial del Comercio - OMC, 2014). Organización Mundial del Comercio – OMC. Dicho en términos simples, la Organización Mundial del Comercio (OMC) se ocupa de las normas que rigen el comercio entre los países, a nivel mundial o casi mundial. Es una Organización para liberalizar el comercio. Es un foro para que los gobiernos negocien acuerdos comerciales (Organización Mundial del Comercio - OMC, 2014). 89 Producto sensible. En el marco de la Ronda de Doha (flexibilidad disponible para todos los países): tendrían recortes arancelarios menores que los resultantes de la fórmula, pero con contingentes que permitirían importaciones a las que se aplicaran aranceles reducidos (“contingentes arancelarios”) con el fin de permitir cierto acceso al mercado (Organización Mundial del Comercio - OMC, 2014). Tratado de Libre Comercio. Consiste en un acuerdo comercial regional o bilateral para ampliar el mercado de bienes y servicios entre los países participantes como continentes o básicamente en todo el mundo. Básicamente, consiste en la eliminación o rebaja sustancial de los aranceles para los bienes entre las partes, y acuerdos en materia de servicios. Este acuerdo se rige por las reglas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) o por mutuo acuerdo entre los países (Organización Mundial del Comercio - OMC, 2014). Zona de Libre Comercio. Es el comercio dentro del grupo que integra dicha zona, el cual se realiza en franquicia arancelaria, pero los miembros establecen sus propios aranceles para las importaciones procedentes de países no miembros (Organización Mundial del Comercio - OMC, 2014). 90 Referencias Asociación Latinoamericana de Integración. (1980). ALADI. Recuperado el 29 de octubre de 2016, de Tratado de Montevideo 1980: http://www.aladi.org/nsfaladi/juridica.nsf/tratadoweb/tm80 Asociación Latinoamericana de Integración. (2005). ALADI. 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